Постанова

4 квітня 2022 року № 67

Про деякі питання діяльності територіальних виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, у період дії воєнного стану

У зв’язку з військовою агресією російської федерації проти України Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 “Про введення воєнного стану в Україні”, затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, в Україні введено воєнний стан з 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. Указом Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022 “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”, затвердженим Законом України від 15 березня 2022 року № 2119-IX, продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб.

Як вбачається із повідомлень обласних військових адміністрацій, засобів масової інформації, на територіях, тимчасово зайнятих російськими окупантами, представники збройних сил російської федерації за допомогою окупаційної адміністрації російської федерації, активно вживають заходів щодо узурпації виконання на цих територіях владних функцій, зокрема шляхом організації та проведення незаконних референдумів, грубо порушуючи при цьому принципи та норми міжнародного права.

Окупанти діють за своїм перевіреним сценарієм, імітують “народні волевиявлення” у формі референдуму. Результати так званих референдумів нікчемні, цивілізований світ їх не сприймає і це відомо агресору, проте такі заходи і далі організовуються і проводяться, ймовірно, для виправдання війни російської федерації проти України, а також втягування громадян України в незаконну діяльність, що є кримінально караною.

Враховуючи зазначене, Центральна виборча комісія як постійно діючий колегіальний державний орган, наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення всеукраїнського і місцевих референдумів, наголошує, що проведення так званих “референдумів” в умовах воєнного стану прямо суперечить положенням частини першої статті 19 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, якими в умовах воєнного стану забороняється проведення виборів Президента України, виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування, а також проведення всеукраїнських та місцевих референдумів. Тому такі “референдуми” не матимуть жодних правових наслідків.

Крім того, беручи до уваги повідомлення, що останнім часом поширюються у засобах масової інформації, стосовно організації найближчим часом на деяких територіях/у населених пунктах України, де перебувають війська російської федерації, будь-яких референдумів та виборів, а також залучення представників українських владних структур, зокрема територіальних виборчих комісій та їх членів, до організації псевдореферендумів, Комісія вважає за необхідне звернути увагу на таке.

Стаття 1 Конституції України визначає Україну як суверенну і незалежну, демократичну, соціальну, правову державу.

Конституцією України проголошено, що суверенітет України поширюється на всю її територію; складовою державного суверенітету є цілісність і недоторканність території України в межах існуючих кордонів; захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу (стаття 2, частина перша статті 17 Конституції України).

Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).

Територіальний устрій України та правовий режим державного кордону визначаються виключно законами України (пункти 13, 18 частини першої статті 92 Конституції України).

Згідно зі статтею 132 Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Зазначені конституційні принципи організації територіального устрою обумовлені формою державного устрою України як унітарної держави, закріпленої статтею 2 Основного Закону держави.

Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (частина перша статті 133 Конституції України).

Питання про зміну території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом (стаття 73 Конституції України).

Призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених указаною статтею Конституції України, належить до повноважень Верховної Ради України (пункт 2 частини першої статті 85 Основного Закону України). Комісія наголошує, що Верховною Радою України не призначався всеукраїнський референдум стосовно будь-яких питань про зміну території України.

Як наголосив Конституційний Суд України в Рішенні від 14 березня 2014 року № 2-рп/2014, принципи цілісності і недоторканності території України в межах існуючого кордону, поширення суверенітету України на всю її територію встановлені Конституцією України. Звуження меж існуючого кордону України, виведення будь-якого суб’єкта адміністративно-територіального устрою України з її складу, зміна конституційно закріпленого статусу адміністративно-територіальної одиниці як невід’ємної складової частини України шляхом проведення місцевого референдуму суперечать зазначеним конституційним принципам (підпункт 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення).

Також слід зазначити, що організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України (пункт 20 частини першої статті 92 Конституції України).

Водночас на сьогодні закону, що повинен визначати організацію та порядок проведення місцевого референдуму, не існує. Тож підготовка і проведення місцевих референдумів на території України наразі неможлива. Єдиним органом законодавчої влади в Україні згідно зі статтею 75 Конституції України є Верховна Рада України. Отже, лише після прийняття парламентом відповідного закону, яким будуть урегульовані всі організаційно-правові механізми реалізації народного волевиявлення через місцевий референдум, можуть порушуватися питання про проведення таких референдумів.

Таким чином, до законодавчого врегулювання Верховною Радою України порядку організації та проведення місцевих референдумів будь-які спроби їх проведення є антиконституційними і незаконними.

З огляду на викладене Комісія зазначає, що до її повноважень належить забезпечення реалізації та захисту прав громадян України на участь у референдумах, дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад процесу референдуму, а також здійснення контролю за додержанням вимог законодавства України про референдуми та забезпечення його однакового застосування на всій території України (стаття 17 Закону).

Керуючись своїми повноваженнями, Комісія наголошує, що відсутність механізму проведення місцевих референдумів, легітимізованого на рівні закону України, унеможливлює дотримання засадничих принципів реалізації народного волевиявлення.

Отже, всі дії, спрямовані на імітацію заходів з підготовки та проведення місцевих референдумів на окремих територіях/у населених пунктах України, за неврегульованості Верховною Радою України порядку їх організації і проведення містять ознаки зазіхання на конституційний лад України та захоплення державної влади.

Окремо Центральна виборча комісія вважає за необхідне зазначити, що відповідно до статті 60 Конституції України ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази, а за віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність.

Комісія звертає увагу, що статтею 111-1 Кримінального кодексу України передбачено кримінальну відповідальність у вигляді позбавлення волі на строк від п’яти до десяти років з можливою конфіскацією майна за участь в організації та проведенні незаконних референдумів на тимчасово окупованій території або публічні заклики до їх проведення.

Водночас до Центральної виборчої комісії надходять численні звернення членів територіальних виборчих комісій, розташованих на окупованих збройними формуваннями російської федерації територіях, з проханням припинити подальше виконання ними їх обов’язків у зв’язку з воєнним станом та з огляду на ризики для їх життя та здоров’я, життя та здоров’я їх родин.

За наявною в Комісії інформацією, такі звернення обумовлені тиском на членів відповідних виборчих комісій представників збройних формувань та окупаційної адміністрації російської федерації з метою примушування їх до протиправної діяльності з організації та проведення незаконних референдумів.

Як відомо, широкомасштабна збройна агресія російської федерації супроводжується на окремих територіях України, де перебувають збройні сили російської федерації, організацією та здійсненням насильницьких зникнень, катувань, переслідувань цивільного населення та іншим нелюдським поводженням, що загрожує життю та здоров’ю громадян України, які залишились на цих територіях.

Згідно з частиною першою статті 32, частинами першою, четвертою статті 33, статтею 206 Виборчого кодексу України (далі – Кодекс) територіальні виборчі комісії є спеціальними колегіальними незалежними органами адміністрування виборчих процесів, які відповідно до своїх повноважень забезпечують здійснення визначених Конституцією України та Кодексом основних принципів виборчого права, засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, підготовку та проведення місцевих виборів.

Разом з тим здійснення будь-яких повноважень територіальними виборчими комісіями або їх членами з питань організації і проведення референдумів ні Кодексом, ні іншими законами України не передбачено.

Основною формою роботи виборчої комісії є засідання, яке є повноважним за умови присутності на ньому більше половини її складу. Рішення виборчої комісії після його розгляду та обговорення на засіданні виборчої комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від складу комісії, крім випадків, передбачених Кодексом (частини перша, четверта, дванадцята статті 36 Кодексу).

Територіальні виборчі комісії та їх члени при виконанні своїх повноважень зобов’язані діяти відповідно до Конституції України, Кодексу та законів України (частина третя статті 32, частина четверта статті 38 Кодексу).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” (далі – Закон) Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених законами України.

За змістом частини другої статті 1, пунктів 3, 4 статті 17, пунктів 1, 2 статті 21 Закону на Центральну виборчу комісію покладено повноваження щодо контролю за діяльністю виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення місцевих виборів, а також за додержанням та однаковим застосуванням законодавства про місцеві вибори на всій території України.

Відповідно до своїх повноважень Комісія забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України (стаття 2 Закону).

Центральна виборча комісія постановою від 24 лютого 2022 року № 59 “Про деякі питання організації підготовки та проведення проміжних виборів народного депутата України 27 березня 2022 року в одномандатному виборчому окрузі № 206, позачергових, проміжних та повторних місцевих виборів у зв’язку з введенням в Україні воєнного стану” наголосила суб’єктам та іншим учасникам виборчих процесів, у тому числі відповідних місцевих виборів, що з 24 лютого 2022 року припинилися розпочаті виборчі процеси відповідних виборів, у період дії воєнного стану не розпочинаються нові виборчі процеси відповідних виборів, а також звернула увагу цих суб’єктів на необхідність неухильного дотримання вимог частини першої статті 19 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” щодо заборони проведення виборів.

Отже, на сьогодні територіальні виборчі комісії не можуть здійснювати своїх повноважень щодо організації підготовки та проведення виборів в Україні.

Водночас до повноважень територіальних виборчих комісій законодавством України віднесено виконання інших функцій, зокрема, проведення процедури заміщення депутатів місцевих рад, вирішення окремих питань під час процедури відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, зокрема шляхом прийняття відповідних рішень на своїх засіданнях.

Разом з тим ситуація, що склалась на окремих окупованих територіях України, зокрема обстріли збройними силами російської федерації цивільних об’єктів та інфраструктури, інші їх дії, що спричиняють численні жертви серед цивільного населення, протиправне затримання і утримання громадян України, жорстоке та нелюдське поводження з ними, створює ризики не лише для виконання повноважень членами територіальних виборчих комісій, а й для життя і здоров’я їх та їхніх родин.

У зв’язку з цим Центральна виборча комісія зазначає, що Україна є соціальною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (статті 1, 3, частина перша статті 8 Основного Закону України).

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001, “права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Держава різними правовими засобами забезпечує захист прав і свобод людини і громадянина в особі органів законодавчої, виконавчої і судової влади та інших державних органів, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України” (пункт 3 мотивувальної частини Рішення).

Конституцією України закріплено, що кожна людина має невід’ємне право на життя; ніхто не може бути свавільно позбавлений життя; обов’язок держави – захищати життя людини; кожен має право захищати своє життя і здоров’я, життя і здоров’я інших людей від протиправних посягань; ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню (статті 27, 28).

Наведені конституційні приписи покладають на державу обов’язок забезпечити не лише захист і реалізацію права людини на життя, на повагу її гідності з боку державних органів, а й захист від посягань третіх осіб на життя людини та її гідність, що досягається шляхом створення державою ефективних організаційно-правових механізмів.

Так, Конституційний Суд України у Рішенні від 24 квітня 2018 року № 3-р/2018 висловив таку правову позицію: “… у статтях 27, 28 Конституції України інституціалізовано не лише негативний обов’язок держави утримуватися від діянь, які посягали б на права людини на життя та повагу до її гідності, а й позитивний обов’язок держави, який полягає, зокрема, в забезпеченні належної системи національного захисту конституційних прав людини шляхом розроблення відповідного нормативно-правового регулювання; впровадженні ефективної системи захисту життя, здоров’я та гідності людини; створенні умов для реалізації людиною її фундаментальних прав і свобод” (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

При цьому за змістом статті 64 Основного Закону держави права і свободи, передбачені, зокрема, статтями 27, 28 Конституції України, не можуть бути обмежені, у тому числі в умовах воєнного стану.

З огляду на зазначені положення Конституції України, враховуючи, що життя і здоров’я людини в Україні перебуває під особливим правовим захистом, Центральна виборча комісія беручи до уваги необхідність убезпечення членів територіальних виборчих комісій від протиправних посягань, унеможливлення настання для таких осіб та членів їх сімей будь-яких несприятливих наслідків, обумовлених їх статусом, констатує, що на період дії воєнного стану у зв’язку з військовою агресією російської федерації проти України територіальні виборчі комісії повинні здійснювати свої повноваження з урахуванням безпекової ситуації, стану забезпечення громадського порядку на відповідній території та лише у разі відсутності прямої загрози життю і здоров’ю членів таких виборчих комісій.

З огляду на викладене, відповідно до статей 1, 2, 3, 5, 8, 17, 19, 38, 69, 73, 75, 85, частини першої статті 92, статей 132, 133 Конституції України, статей 32, 33, 36, 38, 206 Виборчого кодексу України, керуючись статтями 1, 2, 11 – 13, 17, 21 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, Центральна виборча комісія постановляє:

1. Встановити, що на період дії воєнного стану на окремих територіях України, де перебувають збройні сили російської федерації, зупиняється виконання повноважень та діяльність територіальних виборчих комісій і їх членів у зв’язку з наявністю загрози громадській безпеці і порядку, життю і здоров’ю членів таких виборчих комісій, а також загрози організації, підготовки та проведення російською федерацією незаконного референдуму чи виборів.

2. Копію цієї постанови надіслати Раді національної безпеки і оборони України, Службі безпеки України, обласним, Київській міській військовим адміністраціям для використання в роботі та доведення до відома відповідних районних військових адміністрацій, військових адміністрацій населених пунктів (за наявності) та місцевих рад, територіальних виборчих комісій.

3. Цю постанову оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії    О. ДІДЕНКО