Постанова

від 22 жовтня 2021 року № 431

Про скаргу кандидата на посаду Кароліно-Бугазького сільського голови Білгород-Дністровського району Одеської області Чередниченка Ю.А.,  зареєстровану в Центральній виборчій комісії  21 жовтня 2021 року за № 21-30-11258

До Центральної виборчої комісії надійшла скарга кандидата на посаду Кароліно-Бугазького сільського голови Білгород-Дністровського району Одеської області Чередниченка Юрія Анатолійовича, суб’єктом оскарження в якій визначено Кароліно-Бугазьку сільську територіальну виборчу комісію Білгород-Дністровського району Одеської області (далі – Кароліно-Бугазька сільська територіальна виборча комісія).

У скарзі суб’єкт звернення зі скаргою просить визнати протиправною бездіяльність Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії, що полягає у неприйнятті рішення про визначення підприємства-виготовлювача виборчих бюлетенів для голосування на повторних виборах депутатів Кароліно-Бугазької сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (далі – Кароліно-Бугазька сільська рада) в багатомандатних виборчих округах № 1 – 5, 7 та Кароліно-Бугазького сільського голови Білгород-Дністровського району Одеської області (далі – Кароліно-Бугазький сільський голова) 31 жовтня 2021 року (далі – виборчі бюлетені) та у зв’язку з цим зобов’язати Кароліно-Бугазьку сільську територіальну виборчу комісію невідкладно прийняти відповідне рішення; неукладенні із застосуванням переговорної процедури закупівлі договору з поліграфічним підприємством щодо виготовлення виборчих бюлетенів та у зв’язку з цим зобов’язати Кароліно-Бугазьку сільську територіальну виборчу комісію невідкладно укласти із застосуванням переговорної процедури закупівлі відповідний договір.

Обґрунтовуючи свої вимоги, суб’єкт звернення зі скаргою зауважує, що відповідно до частини другої статті 242 Виборчого кодексу України  (далі – Кодекс) підприємства-виготовлювачі виборчих бюлетенів визначаються територіальними виборчими комісіями, які встановлюють результати виборів, а договір між відповідною територіальною виборчою комісією та поліграфічним підприємством укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі виходячи із виробничих, технологічних та організаційних можливостей підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів. Однак станом на 20 жовтня 2021 року Кароліно-Бугазька сільська територіальна виборча комісія не визначила підприємство-виготовлювача виборчих бюлетенів та не уклала з ним договору.

Крім того, суб’єкт звернення зі скаргою зазначає, що в електронній системі закупівель (prozorro.gov.ua) відсутні будь-які оголошення Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії про закупівлі, в тому числі послуг з виготовлення виборчих бюлетенів. Таким чином, на переконання суб’єкта звернення зі скаргою, суб’єктом оскарження допущено протиправну бездіяльність, що є порушенням вимог частин першої, другої статті 242 Кодексу.

На виконання частини п’ятої статті 70 Кодексу та пункту 8.6 Порядку розгляду скарг виборчими комісіями з виборів Президента України, народних депутатів України, місцевих виборів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 21 серпня 2020 року № 192 (далі – Порядок), копію скарги надіслано суб’єкту оскарження, якого повідомлено про можливість подання письмових пояснень по суті скарги.

До Центральної виборчої комісії 22 жовтня 2021 року надійшли письмові пояснення від Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії, у яких, зокрема, зазначається, що “рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради  № 506-VIII від 13 жовтня 2021 року не було затверджено кошторис видатків територіальної виборчої комісії на 2021 рік, що унеможливлює взяття територіальною виборчою комісією на себе будь-яких кошторисних витрат та фінансових зобов’язань”. Крім того, суб’єкт оскарження у поясненнях указує, що Кодексом та календарним планом основних організаційних заходів з підготовки та проведення повторних місцевих виборів не передбачено “укладання будь-яких видів договорів з підприємством-виготовлювачем виборчих бюлетенів більш ніж за десять днів до дня голосування”.

Згідно з частиною четвертою статті 14, частиною четвертою статті 15 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” скарги, що стосуються виборів чи референдумів, подаються до Комісії та розглядаються нею в порядку та строки, встановлені законом про вибори чи законом про референдуми.

Порядок і строки подання та розгляду скарг, що стосуються місцевих виборів, а також вимоги до їх форми і змісту визначено розділом XI Кодексу та Порядком.

Відповідно до частини другої статті 72 Кодексу, пункту 10.3 Порядку перед розглядом скарги по суті виборча комісія вивчає скаргу для встановлення, чи подано її належним суб’єктом звернення зі скаргою, визначеним Кодексом; чи віднесено Кодексом розгляд скарги до повноважень виборчої комісії (належний суб’єкт розгляду скарги); чи дотримано суб’єктом звернення зі скаргою строки оскарження, встановлені Кодексом.

Ураховуючи вимоги частини першої, пункту 2 частини третьої статті 65, частини першої статті 66 Кодексу, пункту 2.1, підпункту 1 пункту 3.1, пункту 4.1 Порядку Комісія констатує, що скаргу подано належним суб’єктом звернення зі скаргою до належного суб’єкта її розгляду та у визначені Кодексом строки.

Розглянувши скаргу, додані до неї документи, беручи до уваги інші наявні в Комісії інформацію та документи, Центральна виборча комісія зазначає.

Кароліно-Бугазька сільська територіальна виборча комісія 03 вересня  2021 року постановою № 279 призначила повторні вибори депутатів Кароліно-Бугазької сільської ради в багатомандатних виборчих округах  № 1 – 5, 7 та повторні вибори Кароліно-Бугазького сільського голови  на 31 жовтня 2021 року.

Основні засади, організацію і порядок проведення повторних місцевих виборів регулює Кодекс, за змістом частини четвертої статті 33, пункту 2 частини другої статті 202, статті 206 якого організацію підготовки та проведення місцевих виборів у межах повноважень, визначених Кодексом, забезпечують територіальні виборчі комісії.

Зокрема, до повноважень територіальної виборчої комісії, яка встановлює результати відповідних місцевих виборів, належить забезпечення виготовлення виборчих бюлетенів на підставі договору, укладеного між нею та поліграфічним підприємством (частина перша статті 242 Кодексу).

Частиною першою статті 209 Кодексу визначено, що витрати на підготовку і проведення повторних місцевих виборів, зокрема депутатів сільських рад, сільських голів, здійснюються територіальними виборчими комісіями за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів. Інших джерел для забезпечення фінансування повторних місцевих виборів законодавством не передбачено.

За змістом пункту 15 Порядку фінансування виборчих комісій під час підготовки і проведення місцевих виборів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 року № 745, у разі призначення повторних виборів депутатів сільської ради, сільського голови територіальна виборча комісія подає відповідній сільській раді пропозиції щодо виділення коштів на підготовку і проведення таких виборів, складені на підставі середніх норм видатків з урахуванням видатків територіальної виборчої комісії та дільничних виборчих комісій. У межах виділеного сільською радою обсягу видатків територіальна виборча комісія складає, затверджує та погоджує з сільським головою єдиний кошторис видатків за формою згідно з додатком, яким передбачаються видатки на підготовку і проведення відповідних місцевих виборів за повною економічною класифікацією видатків, кошторис, план асигнувань (за винятком надання кредитів з бюджету) загального фонду місцевого бюджету для підготовки і проведення відповідних виборів з урахуванням видатків дільничних виборчих комісій.

Отже, усі витрати на підготовку і проведення повторних виборів депутатів Кароліно-Бугазької сільської ради та Кароліно-Бугазького сільського голови, у тому числі на виготовлення виборчих бюлетенів, мають здійснюватися за рахунок коштів відповідного сільського бюджету.

За наявною в Комісії інформацією, Кароліно-Бугазька сільська територіальна виборча комісія звернулася до Кароліно-Бугазької сільської ради щодо виділення коштів для фінансування витрат на проведення повторних місцевих виборів, призначених на 31 жовтня 2021 року.

Разом з тим рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради дев’ятнадцятої сесії VIII скликання від 13 жовтня 2021 року № 506-VIII у зв’язку з відсутністю коштів для підготовки та проведення повторних виборів відповідно до прийнятого бюджету в Кароліно-Бугазькій територіальній громаді на  2021 рік Кароліно-Бугазькій сільській територіальній виборчій комісії у виділенні коштів для підготовки та проведення зазначених повторних виборів 31 жовтня 2021 року відмовлено.

За таких обставин Комісія зауважує, що правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавств визначаються Бюджетним кодексом України. Так, згідно зі статтею 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. При цьому відповідно до частини другої цієї статті бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному Бюджетним кодексом України.

Слід зазначити, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами (частина перша статті 48 Бюджетного кодексу України).

При цьому Комісія звертає увагу, що розпорядником коштів місцевого бюджету для здійснення заходів із підготовки і проведення місцевих виборів є територіальна виборча комісія в особі її голови, а за його відсутності – заступника голови комісії (пункт 8 указаного вище Порядку фінансування виборчих комісій під час підготовки і проведення місцевих виборів).

Відповідно до частини третьої статті 48 Бюджетного кодексу України розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов’язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов’язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Згідно з приписами частини четвертої статті 48 Бюджетного кодексу України зобов’язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов’язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов’язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов’язань не здійснюються. Вимоги фізичних і юридичних осіб щодо відшкодування збитків та/або шкоди за зобов’язаннями, взятими розпорядниками бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), стягуються з осіб, винних у взятті таких зобов’язань, у судовому порядку.

Враховуючи наведене, а також те, що рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради відмовлено у фінансуванні підготовки та проведення повторних місцевих виборів, призначених у Кароліно-Бугазькій сільській територіальній громаді на 31 жовтня 2021 року, Комісія вважає, що Кароліно-Бугазька сільська територіальна виборча комісія на сьогодні не має правових підстав брати на себе будь-які бюджетні зобов’язання без відповідних бюджетних асигнувань, зокрема стосовно укладення договору з поліграфічним підприємством щодо виготовлення виборчих бюлетенів.

За положеннями частини другої статті 242 Кодексу договір між відповідною територіальною виборчою комісією та поліграфічним підприємством укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі. При цьому строків для укладення такого договору Кодексом не визначено.

Разом з тим правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг визначено Законом України “Про публічні закупівлі” (далі – Закон). Тож відповідні територіальні виборчі комісії з метою матеріально-технічного забезпечення підготовки і проведення місцевих виборів повинні забезпечити здійснення закупівель товарів і послуг відповідно до вимог Закону.

Закупівля товарів, робіт і послуг здійснюється із застосуванням однієї з визначених Законом процедур закупівлі, спрощеної закупівлі (статті 13, 14),  які обираються з урахуванням предмета закупівлі.

Крім того, закупівля товарів, робіт і послуг, вартість яких не перевищує  50 тисяч гривень, може здійснюватися без використання електронної системи закупівель (частина третя статті 3 Закону).

Предмет закупівлі визначається відповідно до Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15 квітня 2020 року № 708. При цьому пунктом 18 розділу ІІ вказаного Порядку встановлено особливості визначення предмета закупівлі товарів і послуг, необхідних для підготовки та проведення, зокрема, місцевих виборів.

Крім того, під час розгляду скарги Комісія бере до уваги правову позицію, висловлену Верховним Судом (постанови від 13 червня 2017 року у справі  № П/800/490/15 та від 21 липня 2019 року у справі № 855/314/19), згідно з якою протиправною бездіяльністю суб’єкта владних повноважень є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов’язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання належать до компетенції суб’єкта владних повноважень, були об’єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Також у постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № П/800/490/15 міститься правовий висновок, що “для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов’язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов’язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків”.

За наведених вище обставин Комісія вважає, що відсутність належного фінансування підготовки та проведення повторних місцевих виборів Кароліно-Бугазькою сільською радою унеможливила вчинення відповідних дій Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії (зокрема здійснення закупівлі виборчих бюлетенів).

Під час розгляду скарги по суті щодо дії (бездіяльності) суб’єкта оскарження виборча комісія вирішує, зокрема, чи мала місце оскаржувана дія (бездіяльність) суб’єкта оскарження, чи оскаржувана дія (бездіяльність) здійснювалася (вчинялася) суб’єктом оскарження на законних підставах  (пункти 1, 2 частини сьомої статті 72 Кодексу).

Згідно з пунктом 1 частини тринадцятої статті 72 Кодексу та підпунктом 1 пункту 10.16 Порядку виборча комісія відмовляє в задоволенні скарги, якщо встановить, зокрема, що оскаржуване рішення, дія чи бездіяльність суб’єкта оскарження вчинені відповідно до закону.

Враховуючи наведене, Комісія вбачає наявність підстав для відмови в задоволенні вимог суб’єкта звернення зі скаргою щодо визнання протиправною бездіяльності Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії, яка полягає у неприйнятті нею рішення про визначення підприємства-виготовлювача виборчих бюлетенів для голосування на повторних виборах депутатів Кароліно-Бугазької сільської ради в багатомандатних виборчих округах № 1 – 5, 7 та Кароліно-Бугазького сільського голови 31 жовтня 2021 року та неукладенні із застосуванням переговорної процедури закупівлі договору з поліграфічним підприємством щодо виготовлення виборчих бюлетенів, а також вимог щодо зобов’язання Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії невідкладно прийняти рішення про визначення підприємства-виготовлювача виборчих бюлетенів та укласти із застосуванням переговорної процедури відповідний договір з поліграфічним підприємством.

При цьому Комісія зауважує, що відповідно до частини першої статті 1 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, наділеним повноваженнями щодо організації підготовки і проведення, зокрема, виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у порядку та в межах, установлених законами України. Згідно з покладеними законодавством України повноваженнями Центральна виборча комісія, зокрема, забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, однакове застосування законодавства України про вибори на всій території України, здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори (частина перша статті 2, пункти 1 – 4  статті 17 указаного Закону). Частиною другою статті 3 цього Закону визначено, що Центральна виборча комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом пункту 3 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України місцеві бюджети є самостійними. Згідно з пунктом 23 частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” питання затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Частиною другою статті 19 Конституції України унормовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Натомість невиділення Кароліно-Бугазькою сільською радою коштів для фінансування підготовки та проведення указаних повторних виборів депутатів сільської ради та сільського голови є порушенням вимог Кодексу та перешкоджає реалізації встановленого статтею 38 Конституції України права громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, забезпеченню необхідного представництва в раді виборців – членів відповідної територіальної громади, а отже, повноцінному здійсненню ними місцевого самоврядування, гарантованого статтею 7 Основного Закону України.

У зв’язку з цим Комісія 21 жовтня 2021 року звернулася до Головного управління Національної поліції в Одеській області, голови Одеської обласної державної адміністрації, Кароліно-Бугазької сільської ради, Кароліно-Бугазької сільської територіальної виборчої комісії з листами, зокрема, щодо незабезпечення фінансування організації підготовки та проведення повторних виборів депутатів Кароліно-Бугазької сільської ради та Кароліно-Бугазького сільського голови 31 жовтня 2021 року.

Крім того, постановою від 22 жовтня 2021 року № 430 Комісія вирішила звернутися до Національної поліції України для здійснення перевірки обставин незабезпечення фінансування проведення повторних і проміжних місцевих виборів деякими місцевими радами, у тому числі Кароліно-Бугазькою сільською радою, та в разі виявлення підстав вжиття згідно із законодавством України заходів реагування, для чого передати їй копії відповідних документів та матеріалів.

Водночас указаною постановою Комісія звернула увагу Кароліно-Бугазької сільської ради на необхідність забезпечення фінансування проведення відповідних повторних місцевих виборів за рахунок коштів місцевого бюджету і встановлену законодавством відповідальність за перешкоджання здійсненню виборчого права, а також звернулася до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування з проханням вжити заходів щодо законодавчого врегулювання питання забезпечення безумовного фінансування проведення проміжних і повторних виборів депутатів місцевих рад, повторних виборів сільських, селищних, міських голів за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.

Враховуючи викладене, відповідно до статей 33, 65 – 72, 202, 206, 209, 242 Виборчого кодексу України, Порядку розгляду скарг виборчими комісіями з виборів Президента України, народних депутатів України, місцевих виборів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 21 серпня  2020 року № 192, керуючись статтями 11 – 13, частиною четвертою статті 14, частиною четвертою статті 15, статтями 17, 21 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, Центральна виборча комісія постановляє:

1. Відмовити в задоволенні скарги кандидата на посаду Кароліно-Бугазького сільського голови Білгород-Дністровського району Одеської області Чередниченка Ю.А., зареєстровану в Центральній виборчій комісії 21 жовтня 2021 року за № 21-30-11258.

2. Копію цієї постанови надіслати кандидату на посаду Кароліно-Бугазького сільського голови Білгород-Дністровського району Одеської області Чередниченку Ю.А., Кароліно-Бугазькій сільській територіальній виборчій комісії Білгород-Дністровського району Одеської області.

3. Цю постанову оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   О. ДІДЕНКО