Постанова

від 11 червня 2021 року № 230

Про відмову в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782

До Центральної виборчої комісії 1 червня 2021 року Шишкіним Віктором Івановичем як уповноваженим представником ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з такого питання: “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?” для прийняття Комісією рішення стосовно реєстрації відповідної ініціативної групи подано документи зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, які відбулися 22 травня 2021 року о 12 годині (час початку реєстрації учасників зборів о 7 годині) у селі Березівка Бучанського району Київської області за адресою: вулиця Амстердамська, 1, “Експоцентр” (павільйон “А” та прилегла територія), зокрема:

протокол зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з доданими до нього обґрунтуванням позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (у повному та скороченому вигляді), списком учасників зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, списком членів ініціативної групи;

письмові заяви кожного з членів ініціативної групи про згоду бути членом ініціативної групи;

рішення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою про призначення уповноваженого представника ініціативної групи;

письмову заяву особи про згоду бути уповноваженим представником ініціативної групи.

Список учасників зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та список членів ініціативної групи надійшли до Центральної виборчої комісії також в електронному вигляді.

Постановою Центральної виборчої комісії від 19 травня 2021 року № 215 “Про повідомлення Томича І.Ф. та інших стосовно проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, зареєстроване в Центральній виборчій комісії 14 травня 2021 року за № 21-30-6327” на вказані збори для посвідчення факту їх проведення було направлено представників Комісії, які після проведення зборів поінформували Комісію про відповідний факт шляхом подання з 27 травня до 3 червня 2021 року включно письмових звітів.

Відповідно до частини першої статті 31 Закону України “Про всеукраїнський референдум” (далі – Закон) за наслідками аналізу дотримання вимог Закону під час утворення ініціативної групи, а також аналізу документів, передбачених частиною чотирнадцятою статті 30 Закону, на предмет їх відповідності вимогам Закону, Конституції України Центральна виборча комісія приймає постанову про реєстрацію ініціативної групи або про відмову в реєстрації ініціативної групи із зазначенням мотивів такого рішення. У разі встановлення Центральною виборчою комісією ознак порушення вимог Закону під час утворення ініціативної групи, невідповідності поданих документів вимогам Закону їх аналіз на предмет відповідності Конституції України не здійснюється.

Проаналізувавши дотримання вимог Закону під час утворення на відповідних зборах ініціативної групи, а також отримані документи на предмет їх відповідності вимогам Закону, беручи до уваги інформацію, надану представниками Центральної виборчої комісії, які направлялися на збори з метою посвідчення факту їх проведення, Центральна виборча комісія встановила.

Згідно з частиною другою статті 29 Закону збір підписів під ініціативою щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою здійснює ініціативна група, що утворюється і діє відповідно до Закону.

Порядок організації та проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, а також утворення ініціативної групи врегульовано статтею 30 Закону. Крім того, з метою забезпечення реалізації права громадян України на участь у всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, однакового застосування законодавства України про всеукраїнський референдум на всій території України постановою Центральної виборчої комісії від 29 квітня 2021 року № 190 затверджено Роз’яснення окремих питань проведення зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (далі – Роз’яснення).

22 травня 2021 року в селі Березівка Бучанського району Київської області за адресою: вулиця Амстердамська, 1, “Експоцентр” (павільйон “А” та прилегла територія) відбулися збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, участь у яких згідно з протоколом цих зборів узяли 11 873 особи.

За змістом положень Закону та Роз’яснення на зборах вирішуються, зокрема, питання обрання з числа учасників зборів ініціативної групи, яка має складатися не менш як із шістдесяти громадян України, які на день її утворення мають право голосу (частини сьома, восьма, дев’ята статті 30 Закону, пункти 2.4 – 2.6 Роз’яснення). Також на зборах обирається особа, яка буде представляти інтереси ініціативної групи (уповноважений представник ініціативної групи), про що складається рішення, що підписується головою та секретарем зборів (частина десята статті 30 Закону, пункт 2.8 Роз’яснення).

Однією з вимог Закону є обов’язкове формування на зборах громадян України персонального складу ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (частина сьома статті 30 Закону).

Згідно з поданими документами більшістю зареєстрованих учасників зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою обрано ініціативну групу з 10 927 громадян України, якій доручено організувати збір підписів громадян України на підтримку ініціативи щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та здійснення інших функцій, передбачених Законом, а також особу, яка буде представляти інтереси ініціативної групи (пункти 9 – 11 протоколу зборів).

Частинами першою та дев’ятою статті 30 Закону, зокрема, передбачено, що ініціативна група всеукраїнського референдуму за народною ініціативою утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь не менш як триста виборців, та повинна складатися не менш як з шістдесяти громадян України, які на день її утворення мають право голосу.

Водночас окремі представники Комісії, які направлялися на збори з метою посвідчення факту їх проведення, у звітах зазначали про порушення вимог Закону під час утворення ініціативної групи, зокрема про те, що не всі учасники зборів навпроти свого прізвища ставили особистий підпис, що засвідчував би їх участь у зборах. Деякі учасники зборів ставили підписи не лише навпроти свого прізвища, а й навпроти прізвищ інших осіб, указаних у списках учасників зборів, які було виготовлено до початку реєстрації учасників.

Так, член Центральної виборчої комісії Постівий С.О. зазначив, що “одна і та сама особа біля столу реєстрації учасників зборів (Тернопільської області, о 7 год 36 хв) двічі розписувалась у різних списках зареєстрованих осіб” (до звіту додано фото); “фіксувались непоодинокі випадки допуску до реєстрації осіб, які не підтвердили свою особу жодним документом. Такі факти були зафіксовані, зокрема, біля столів реєстрації учасників зборів Закарпатської області”.

Член Комісії Кармаза О.О. в звіті вказала, що “замість особи, яка була у списку учасників зборів, підпис проставлявся іншою особою – особою, яка здійснювала реєстрацію”.

Член Центральної виборчої комісії Любченко П.М. у звіті зазначив, що “значна кількість підписів учасників зборів проставлялася іншими особами. Зокрема, така практика неодноразово застосовувалася під час реєстрації учасників зборів Полтавського району Полтавської області (одна особа поставила більше десяти підписів), окремі учасники зборів Прилуцького та Чернігівського районів Чернігівської області по декілька разів підходили до столів реєстрації й ставили підписи не лише за себе, а й за інших осіб”.

Помічник члена Комісії Сусь Ю.С. у звіті вказала, що “під час реєстрації учасників зборів з Херсонської області Бериславського району один виборець ставив три підписи за інших виборців (9 год 38 хв), а також під час реєстрації учасників зборів з Житомирської області Житомирського району виборець ставив п’ять підписів за інших виборців (11 год 30 хв)”.

Такі факти підтверджено за результатами перевірки Центральною виборчою комісією документів зборів громадян України, які відбулися 22 травня 2021 року, поданих до Комісії Шишкіним В.І. як уповноваженим представником ініціативної групи.

Зокрема, в списках учасників зборів 47 осіб включені до нього двічі. Відомості про більшість зазначених осіб вносилися до списку учасників зборів як у рукописному, так і в друкованому вигляді. Хоча більшість персональних даних про таких осіб співпадали, проте проставлені навпроти відповідних прізвищ підписи візуально відрізняються.

Відповідно до вимог пункту 3.6 Роз’яснення Центральна виборча комісія, використовуючи персональні дані, що містяться в Державному реєстрі виборців, перевірила належність організаторів та учасників зборів до числа виборців. У результаті перевірки виявлено низку суттєвих порушень.

У списках учасників зазначені відомості про 19 померлих осіб, навпроти прізвищ яких також проставлені підписи. Замість осіб, які померли станом на 22 травня 2021 року, підписи поставлені іншими особами, що не відповідає вимогам частини шостої статті 30 Закону, згідно з якою кожний учасник зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою навпроти свого прізвища ставить особистий підпис, що засвідчує його участь у зборах.

З числа померлих 17 осіб включено до списку членів ініціативної групи. Відповідно до вимог частин дванадцятої, тринадцятої статті 30 Закону до документів, зазначених у частині одинадцятій указаної статті, додається письмова заява кожної особи, включеної до ініціативної групи, про її згоду бути членом ініціативної групи. Письмова заява про згоду бути членом ініціативної групи повинна містити прізвище, власне ім’я, по батькові такої особи, дату її народження, відомості про виборчу адресу та місце фактичного проживання, відомості про документи, що посвідчують її особу та підтверджують громадянство України, згоду бути членом ініціативної групи, дату написання заяви та підпис.

Особи, які померли станом на 22 травня 2021 року, не могли підписати та подати заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Отже, замість померлих осіб відповідні заяви про згоду бути членом ініціативної групи підписані та подані іншими особами, що суперечить вимогам частин дванадцятої, тринадцятої статті 30 Закону, та містить ознаки кримінального правопорушення, передбаченого статтею 158³ Кримінального кодексу України.

Представниками Комісії, що направлялися на вказані збори, у звітах зазначено про незадовільну роботу лічильної комісії зборів:

“слід відмітити ту обставину, що підрахунок голосів під час ухвалення рішень здійснювався у спосіб, що не давав можливості перевірити його достовірність”; “час підрахунку голосів був досить коротким, у середньому не довше 20 – 30 секунд, після чого голова лічильної комісії озвучував результати голосування” (звіт члена Комісії Постівого С.О.);

“під час проведення зборів деякі учасники зборів залишали місце проведення зборів. Зокрема, голова зборів звернувся до учасників зі словами “не покидайте поле бою до прийняття всіх рішень, прошу вас… Встановити чи підтримувалися питання більшістю зареєстрованих учасників, а саме більше ніж 5937 осіб, було проблематично, оскільки лічильна комісія не оголошувала чітку кількість голосів “за”, лише зазначала, що “прийнято більшістю” (звіт члена Комісії Кармази О.О.);

“реальний підрахунок голосів членами лічильної комісії не здійснювався, про це свідчить швидкість, з якою голова лічильної комісії оголошував результати голосування (менше хвилини після голосування), порахувати більше 11 тисяч голосів за 30 – 40 секунд фізично неможливо, отже, цифри, озвучені головою лічильної комісії, не відповідали результатам голосування учасників зборів”; “Зважаючи на зазначене, інформація голови лічильної комісії про результати голосування, зокрема, що це питання порядку денного підтримали 11 873 учасники зборів, не відповідає дійсності” (звіт члена Комісії Любченка П.М.).

У протоколі зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою зазначено кількість учасників зборів – 11 873 особи. Враховуючи, що до списку учасників зборів були включені 19 померлих осіб, а також 47 осіб були включені двічі, вказана кількість учасників зборів не відповідає фактичним результатам голосування.

Зважаючи на те, що в зборах брали участь менше ніж 11 873 особи, дані про результати голосування щодо першого, другого та третього питань не відповідають дійсності. Наявність у протоколі зборів таких результатів голосування можна пояснити тим, що підрахунок голосів щодо перших трьох питань не здійснювався, оскільки лічильна комісія зборів була обрана третім питанням порядку денного.

Водночас щодо четвертого питання (про затвердження порядку денного зборів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою) та п’ятого (про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою) – коли вже підраховувала голоси лічильна комісія зборів, також “за” проголосували 11 873 особи, що не відповідає результатам голосування  учасників зборів.

Список членів ініціативної групи містить 13 осіб, яким на день проведення зборів не виповнилося 18 років, і 25 громадян включені до цього списку двічі. Крім зазначеного, стосовно 14 осіб, включених до списку членів ініціативної групи, немає заяв про згоду бути членом ініціативної групи.

Таким чином, викладені обставини свідчать про наявність порушення вимог Закону під час утворення на зборах громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, які відбулися 22 травня 2021 року в селі Березівка Бучанського району Київської області за адресою: вулиця Амстердамська, 1, “Експоцентр” (павільйон “А” та прилегла територія), ініціативної групи з такого питання: “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?”. Указане відповідно до частини другої статті 31 Закону є підставою для відмови в реєстрації ініціативної групи.

Крім того, Комісія зауважує, що постановою від 14 травня 2021 року № 197 Центральна виборча комісія зареєструвала ініціативну групу всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з такого питання: “Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні”, документи щодо реєстрації якої надійшли до Комісії 5 травня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6095.

Для з’ясування, чи збігаються за змістом чи по суті такі питання:

1) “Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?”;

2) “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?”

член Центральної виборчої комісії 26 травня 2021 року звернувся до наукових установ, закладів освіти – Національної академії правових наук України (вих. № 21-41-1824), Київського національного університету імені Тараса Шевченка (вих. № 21-41-1825), Інституту законодавства Верховної Ради України (вих. № 21-18-1826).

У відповідь на запити члена Комісії надійшли відповіді:

від Інституту законодавства Верховної Ради України – висновок щодо питань, пропонованих для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 7 червня 2021 року № 22/108-1-15 (вх. № 21-18-6898), у якому зазначено, що “аналіз запропонованих питань дає підстави вважати, що їх предмети є тотожними, оскільки стосуються продажу земель сільськогосподарського призначення. Це дозволяє стверджувати, що ці питання по суті збігаються”;

від Київського національного університету імені Тараса Шевченка –лист від 7 червня 2021 року № 01/429-26 (вх. 21-41-6915), у якому йдеться про те, що “проведений лексико-семантичний і логіко-смисловий аналіз сформульованих питань дозволяє твердити: проаналізовані питання фактично є ідентичними і за змістом, і по суті”;

від Національної академії правових наук України – науково-консультативний висновок від 9 червня 2021 року № 522 (вх. № 21-41-6972), згідно з яким відповідні питання “збігаються за змістом та по суті”.

Також разом з документами відповідних зборів громадян України до Комісії був поданий Висновок науково-правової експертизи щодо проведення порівняльного дослідження двох питальних речень, проведеної відповідно до Закону України “Про наукову і науково-технічну експертизу”, у якому вказано, що “Питання № 1 і питання № 2 є відмінними по суті, по формі та за правовим змістом”.

Крім того, 7 червня 2021 року уповноваженим представником ініціативної групи Шишкіним В.І. до Комісії на додаток до раніше поданих документів було надано висновок експерта Українського бюро лінгвістичних експертиз від 4 червня 2021 року № 056/127 (вх. № 21-30-6895), у якому зазначено, зокрема, що “порівнювані Питання 1 і Питання 2 з позицій лінгвістичної кваліфікації містять істотні розбіжності за змістом і по суті”.

Центральна виборча комісія зауважує, що питання “Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?” та “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?” спрямовані на врегулювання суспільних відносин, що пов’язані з реалізацією конституційного права власності на землю (частина друга статті 14 Конституції України), зокрема права розпорядження землями (земельними ділянками) сільськогосподарського призначення. Тому можна зробити висновок, що вказані питання збігаються по суті.

Разом з тим варто звернути увагу, що питання “Чи підтримуєте Ви можливість продажу земель (земельних ділянок) сільськогосподарського призначення в Україні?” та “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?” можуть співвідноситись як загальне (родове) та конкретне (видове), а отже, винесення на декілька послідовних референдумів питань, які мають таке співвідношення, може призвести до порушення принципу правової визначеності, який є одним з елементів закріпленого у статті 8 Конституції України принципу верховенства права. Указаний висновок випливає з того, що ствердна відповідь на перше та друге питання фактично унеможливить реалізацію результатів референдуму, оскільки ці відповіді будуть взаємовиключними.

Відповідно до частини четвертої статті 122 Закону України “Про всеукраїнський референдум” питання загальнодержавного значення, підтримане за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою виборцями, є обов’язковим для виконання (реалізації) відповідними органами державної влади, їх посадовими особами. А згідно з частиною другою статті 4 Закону України “Про всеукраїнський референдум” рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінене виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття.

У науково-консультативному висновку Національної академії правових наук України від 9 червня 2021 року № 522 (вх. № 21-41-6972) зазначається, що “таким чином, системний аналіз зазначених норм дозволяє зробити висновок, що одночасна реалізація рішень всеукраїнський референдум за народною ініціативою з питань, які збігаються за змістом та по суті  неможлива. Отже, поки не буде проведено всеукраїнський референдум за народною ініціативою, чи прийнято постанову про припинення ініціативи проведення відповідного всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питання яке винесене на всеукраїнський референдум за народною ініціативою реєстрація іншої ініціативної групи з сутнісно або змістовно схожого питання забороняється”.

За змістом Кодексу належної практики щодо референдумів (ухвалений Радою з демократичних виборів на 19 засіданні (Венеція, 16 грудня 2006 року) та Венеціанською комісією на 70 пленарній сесії (Венеція, 16 – 17 березня 2007 року) (CDL-АD (2007) 008rev) питання, які виносяться на референдум, повинні відповідати принципу єдності форми (unity of form), згідно з яким винесене на референдум питання не має поєднувати конкретно сформульовану норму та загальну пропозицію чи питання принципу. Таким чином, послідовне (чи одночасне) проведення референдумів щодо загального (родового) та конкретного (видового) питання за своєю суттю суперечить принципу єдності форми та може призвести до порушення принципу правової визначеності, а отже, – і принципу верховенства права, про який також ідеться у розділі ІІІ Кодексу належної практики щодо референдумів.

Відповідно до частини дванадцятої статті 31 Закону Центральна виборча комісія відмовляє в реєстрації іншим ініціативним групам, уповноваженим збирати підписи виборців на підтримку ініціативи проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з питань, що за змістом чи по суті збігаються з питанням, яке винесене на всеукраїнський референдум за народною ініціативою зборами громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, та обрана ними ініціативна група вже зареєстрована Центральною виборчою комісією.

Отже, зазначене обумовлює наявність підстав для прийняття Комісією рішення про відмову в реєстрації ініціативної групи з такого питання: “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?”, документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782.

Враховуючи викладене, відповідно до частини другої статті 19, частини другої статті 29, статті 30, частин першої – третьої, дванадцятої статті 31 Закону України “Про всеукраїнський референдум”, керуючись статтями 11 – 13, пунктами 1 – 3 статті 17, пунктом 13 статті 20 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, Центральна виборча комісія постановляє:

1. Відмовити в реєстрації ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з такого питання: “Чи підтримуєте Ви заборону продажу земель сільськогосподарського призначення будь-кому, крім держави Україна?”, документи щодо реєстрації якої надійшли до Центральної виборчої комісії 1 червня 2021 року та зареєстровані за № 21-30-6782.

2. Копію цієї постанови видати уповноваженому представнику ініціативної групи всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

3. Цю постанову оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   О. ДІДЕНКО