Постанова

12 лютого 2016 року № 26

Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Андріївської сільської та Очеретинської селищної рад об’єднаних територіальних громад, Андріївського сільського та Очеретинського селищного голів (Донецька область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів

До Центральної виборчої комісії 21 січня 2016 року надійшло звернення Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації від 15 січня 2016 року № 01/18-0054 з доданими матеріалами щодо прийняття Центральною виборчою комісією рішення про призначення перших виборів депутатів Андріївської сільської та Очеретинської селищної рад об’єднаних територіальних громад і відповідних Андріївського сільського та Очеретинського селищного голів у зв’язку з утворенням на території Донецької області Андріївської сільської та Очеретинської селищної об’єднаних територіальних громад. Водночас 1 лютого 2016 року (лист від 1 лютого 2016 року № 2/0302-100) до Комісії надійшли рішення відповідних місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Розглянувши зазначене звернення та інші наявні в Комісії документи, Центральна виборча комісія встановила.

Відповідно до частини третьої статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 зазначеного Закону).

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" (далі – Закон) передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією у порядку, визначеному законом.

За змістом частини сьомої статті 15 Закону Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови.

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Вирішуючи питання щодо призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Андріївської сільської ради об’єднаної територіальної громади та Андріївського сільського голови, Центральна виборча комісія виходить з такого.

Як вбачається з наявних у Комісії рішень сільських рад до складу Андріївської сільської об’єднаної територіальної громади увійшли Андріївська сільська рада (села Андріївка, Варварівка, Новоандріївка), Сергіївська сільська рада (села Сергіївка, Роганське) Слов’янського району, а також Золотоколодязька сільська рада (села Золотий Колодязь, Грузьке, Кучерів Яр, Веселе, Новотроїцьке, Мар’ївка, Петрівське, Лідине) Добропільського району Донецької області.

Отже, Андріївська сільська об’єднана територіальна громада утворена територіальними громадами, розташованими на території двох суміжних адміністративно-територіальних одиниць (районів) – Слов’янського та Добропільського районів Донецької області, що унеможливлюватиме без вирішення питання щодо зміни меж відповідних районів віднесення утвореної Андріївської сільської об’єднаної територіальної громади та території відповідної сільської ради, депутати якої обиратимуться на перших місцевих виборах, до території одного із цих районів.

Разом з тим, відповідно до пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України вирішення питання щодо утворення і ліквідації, зокрема, районів, встановлення і зміни меж районів належить до повноважень Верховної Ради України. Також частиною першою статті 174 Земельного кодексу України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

Відтак необхідною передумовою призначення перших виборів сільських, селищних, міських рад об’єднаної територіальної громади та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких місцевих виборів у разі входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, до складу об’єднаної територіальної громади, адміністративний центр якої знаходиться в межах іншого району, є внесення змін до меж відповідних районів.

За змістом абзацу третього статті 1 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" військово-цивільні адміністрації району, області – це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад та/або державних адміністрацій та інші повноваження, визначені законом. Отже, Донецька обласна державна адміністрація – обласна військово-цивільна адміністрація здійснює на території Донецької області повноваження обласної ради. Згідно з пунктом 16 частини третьої статті 4 зазначеного Закону до повноважень районних, обласних військово-цивільних адміністрацій належить внесення пропозицій з питань зміни адміністративно-територіального устрою в порядку, визначеному законом.

Разом з тим, до Центральної виборчої комісії постанова Верховної Ради України про зміну меж Слов’янського та Добропільського районів Донецької області у зв’язку з утворенням Андріївської сільської об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних районів, не надходила.

З огляду на викладене прийняття рішення щодо віднесення Андріївської сільської об’єднаної територіальної громади до території Слов’янського чи Добропільського районів Донецької області органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об’єднатися, їх посадовими особами або Донецькою обласною державною адміністрацією    –     обласною військово-цивільною адміністрацією, Центральною виборчою комісією або будь-яким іншим державним органом чи органом місцевого самоврядування суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки це фактично призведе до зміни меж зазначених районів, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.

Щодо призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Очеретинської селищної ради об’єднаної територіальної громади та Очеретинського селищного голови Центральна виборча комісія вважає за необхідне відзначити таке.

Згідно зі зверненням Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації до складу Очеретинської селищної об’єднаної територіальної громади увійшли: Очеретинська селищна рада (смт Очеретине, смт Керамік), Верхньоторецька селищна рада (смт Верхньоторецьке, села Василівка, Троїцьке), Желаннівська селищна рада (смт Желанне, селище Восход), Пісківська сільська рада (селища Піски, Сєверне, село Водяне), Спартаківська сільська рада (селище Опитне), Орлівська сільська рада (села Орлівка, Бердичі, Семенівка, Тоненьке, Уманське, Яснобродівка, селища Ласточкине, Петрівське), Первомайська сільська рада (села Первомайське, Нетайлове, селище Невельське), Красногорівська сільська рада (села Красногорівка, Новоселівка Друга, Веселе, селище Кам’янка), Новоселівська Перша сільська рада (села Новоселівка Перша, Межове, Новопокровське, Скучне), Соловйовська сільська рада (села Соловйове, Архангельське, Новобахмутівка, Новокалинове, Сокіл), Новобахмутівська сільська рада (село Новобахмутівка), Розівська сільська рада (села Розівка, Новоселівка, Пантелеймонівка) Ясинуватського району Донецької області, тобто 39 з 47 населених пунктів місцевих рад зазначеного району.

При цьому відповідно до зазначеного звернення Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації до складу об’єднаної територіальної громади зі Спартаківської сільської ради включено лише одну територіальну громаду селища Опитне, інші шість територіальних громад відповідної сільської ради, включаючи адміністративний центр – село Спартак, до складу об’єднаної територіальної громади не включено. Також згідно зі зверненням Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації до складу Очеретинської селищної об’єднаної територіальної громади не включено територіальних громад селища Лозове (Пісківська сільська рада) та селища Красний Партизан (Верхньоторецька селищна рада).

Разом з тим, у рішеннях Верхньоторецької селищної ради (від 16 червня 2015 року № 450/38-VI), Пісківської сільської ради (від 16 червня 2015 року № 472/57-VI) та Спартаківської сільської ради (від 15 червня 2015 року № 527/35-VI) надано згоду на добровільне об’єднання в Очеретинську селищну об’єднану територіальну громаду всіх без виключення територіальних громад зазначених місцевих рад, що не враховано у відповідному зверненні Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися.

Відтак у цій частині звернення Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації про призначення перших виборів депутатів Очеретинської селищної ради об’єднаної територіальної громади та Очеретинського селищного голови з виключенням усупереч рішенням відповідних місцевих рад окремих територіальних громад суперечитиме зазначеним положенням указаного Закону.

Водночас слід враховувати, що за змістом частини другої статті 2 Закону вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" об’єднаної сільської, селищної територіальної громади, а за змістом частини п’ятої цієї статті Закону вибори сільського, селищного, міського (міст, кількість виборців у яких є меншою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія сільської, селищної об’єднаної громади. Таким чином, вибори проводяться на всій території об’єднаної сільської, селищної територіальної громади з утворенням відповідних виборчих округів з відповідних виборів.

При цьому Законом не передбачено проведення виборів депутатів, зокрема, сільської, селищної ради та відповідного сільського, селищного голови на частині території об’єднаної сільської, селищної територіальної громади.

Частиною першою статті 8 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" встановлено, що об’єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, а отже, за таких обставин виборці територіальних громад, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади, є виборцями такої об’єднаної територіальної громади, які мають право обирати депутатів відповідної місцевої ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського, селищного голову.

Згідно з частиною другою статті 16 Закону загальний склад (кількість депутатів), зокрема, сільської, селищної ради визначається відповідно до частин третьої та четвертої цієї статті залежно від кількості виборців, які належать до територіальних громад сіл, селищ. Таким чином, за змістом зазначеної норми Закону саме залежно від кількості виборців визначатиметься склад місцевої ради об’єднаної територіальної громади, а відтак невключення окремих територіальних громад відповідно до звернення Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації до складу Очеретинської селищної об’єднаної територіальної громади призведе до штучного зменшення кількості виборців об’єднаної територіальної громади, які мають право голосу на перших місцевих виборах, що матиме наслідком зменшення реального складу (кількості депутатів) відповідної ради.

Також необхідно враховувати, що згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а отже, невключення окремих територіальних громад відповідно до звернення Донецької обласної державної адміністрації –обласної військово-цивільної адміністрації до складу Очеретинської селищної об’єднаної територіальної громади призведе до порушення виборчих прав громадян (виборців), зокрема, членів територіальних громад сіл Спартак, Веселе, Яковлівка, селищ Каштанове, Крута Балка, Мінеральне (Спартаківська сільська рада), селища Лозове (Пісківська сільська рада), селища Красний Партизан (Верхньоторецька селищна рада) Ясинуватського району Донецької області, гарантованих їм Основним Законом України.

Згідно з приписами статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" схваленим сільськими, селищними, міськими радами проектам рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад обласна державна адміністрація повинна надати та затвердити висновок щодо відповідності такого проекту рішення Конституції та законам України.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання в порядку, встановленому Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад".

Натомість у пункті 1 кожного з висновків про відповідність Конституції та законам України рішень відповідних місцевих рад, затверджених розпорядженнями голови Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації від 20 липня 2015 року № 329 та 22 липня 2015 року № 345, зазначено, що "проект рішення не суперечитиме Конституції України за умови внесення відповідних змін до неї".

Таким чином, можна зробити висновок, що на момент прийняття вказаного розпорядження жоден із проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, зазначених у відповідних висновках, не відповідав Конституції України.

Усупереч цьому в пункті 3 кожного із затверджених висновків зроблено узагальнений висновок про погодження проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Слід звернути увагу, що під час організації підготовки та проведення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року до Центральної виборчої комісії 21, 26, 27 та 29 серпня 2015 року надійшли подання Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації від 20 серпня 2015 року № 01/09-1457, від 25 серпня 2015 року № 01/18-1476, № 01/18-1477 та від 29 серпня 2015 року № 01/18-1502 з переліком районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад Донецької області, які перетинають лінію розмежування та знаходяться у безпосередній близькості до неї, у зв’язку з чим відповідні військово-цивільні адміністрації не можуть забезпечити належну безпеку громадян України та уникнути терористичної загрози під час проведення чергових місцевих виборів 25 жовтня 2015 року на території відповідних рад. Так, у поданні від 25 серпня 2015 року № 01/18-1476 Верхньоторецька, Желаннівська, Очеретинська селищні ради, Красногорівська, Новобахмутівська, Новоселівська Перша, Орлівська, Первомайська, Пісківська, Розівська, Соловйовська, Спартаківська сільські ради Ясинуватського району Донецької області, а також Ясинуватська районна рада визначені такими, на території яких чергові місцеві вибори не можуть бути проведені.

Згідно із зазначеними поданнями Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації Центральна виборча комісія 29 серпня 2015 року прийняла постанову за № 207 "Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року", до якої було також включено і зазначені сільські та селищні ради Ясинуватського району, щодо яких Донецькою обласною державною адміністрацією – обласною військово-цивільною адміністрацією внесено пропозицію стосовно призначення перших виборів депутатів Очеретинської селищної ради об’єднаної територіальної громади та Очеретинського селищного голови.

При цьому, порушуючи питання щодо призначення перших місцевих виборів Донецька обласна державна адміністрація – обласна військово-цивільна адміністрація не навела жодних даних про усунення перешкод, що унеможливлювали на відповідній території проведення чергових місцевих виборів, та про наявність у зв’язку з цим можливості для проведення запропонованих перших місцевих виборів.

З огляду на зазначене в Центральної виборчої комісії відсутні правові підстави для призначення перших виборів депутатів Андріївської сільської та Очеретинської селищної рад об’єднаних територіальних громад і відповідних Андріївського сільського та Очеретинського селищного голів, а відтак і для оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

Частиною другою статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначено, що Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності. Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 3 зазначеного Закону).

Враховуючи викладене, відповідно до частини першої статті 38, пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, частини першої статті 174 Земельного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 4, статті 7, частини першої статті 8 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", абзацу третього статті 1, пункту 16 частини третьої статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", частини другої статті 2, частини шостої статті 14, частини сьомої статті 15, частини другої статті 16, пунктів 1, 1¹, 8 частини першої статті 24 Закону України "Про місцеві вибори", керуючись частиною другою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13, пунктами 1, 2, 13 статті 17, пунктами 1, 2, 9 статті 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Встановити відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Андріївської сільської та Очеретинської селищної рад об’єднаних територіальних громад і відповідних Андріївського сільського та Очеретинського селищного голів за зверненням Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації від 15 січня 2016 року № 01/18-0054 і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

2. Повернути звернення Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Андріївської сільської та Очеретинської селищної рад об’єднаних територіальних громад і відповідних Андріївського сільського та Очеретинського селищного голів разом з доданими до нього документами суб’єкту звернення.

3. Цю постанову надіслати Донецькій обласній державній адміністрації – обласній військово-цивільній адміністрації та оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   М. ОХЕНДОВСЬКИЙ