Постанова

7 жовтня 2016 року № 415

Про відсутність правових підстав для призначення  Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів  Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади  та Бахмутського міського голови (Донецька область)  і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів

До Центральної виборчої комісії 29 серпня 2016 року надійшло  звернення Донецької обласної державної адміністрації разом із супровідним листом від 23 серпня 2016 року № вх 01-05708-14я/05, зареєстроване в Комісії за № 21-40-9887, щодо призначення перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови у зв’язку з утворенням на території Донецької області Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади.

До звернення додано копію звернення першого заступника Бахмутського міського голови до Донецької обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів, а також засвідчені копії рішень відповідних місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, висновків про відповідність проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України і розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 18 грудня 2015 року  № 746 про їх затвердження.

Також до комплекту надісланих документів додано копію проекту постанови Верховної Ради України "Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Донецької області, зміну і встановлення меж міста Бахмут, Бахмутського району Донецької області".

Розглянувши вказані документи, Центральна виборча комісія встановила.

Частиною третьою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" визначено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 зазначеного Закону).

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" (далі –Закон) передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 Закону).

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року  № 32 (із змінами) затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі – Порядок), яким визначено процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів, а також встановлено форму зазначеного звернення.

Пунктом 3 Порядку передбачено відомості, які повинно містити відповідне звернення, зокрема обласних державних адміністрацій, щодо призначення перших місцевих виборів, а пунктом 5 Порядку – перелік документів, оригінали або засвідчені копії яких додаються до звернення.

Вирішуючи питання щодо призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови, Центральна виборча комісія виходить з такого.

Як вбачається з рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, до складу Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади увійшли Бахмутська міська рада (місто Бахмут, що згідно з відомостями електронного довідника "Україна. Адміністративно-територіальний устрій", розміщеного на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, є містом обласного значення Донецької області, та смт Красна Гора), а також Зайцівська сільська рада (села Зайцеве, Вершина, Весела Долина), Клинівська сільська рада (села Клинове, Відродження, Мідна Руда), Красненська сільська рада (села Іванівське, Андріївка, Берхівка, Кліщіївка, селище Хромове), Опитненська сільська рада (селища Опитне, Зеленопілля, Ягідне, село Іванград), Покровська сільська рада (села Покровське, Нова Кам’янка), які за даними зазначеного довідника належать до Бахмутського району цієї області.

Отже, Бахмутська міська об’єднана територіальна громада утворена територіальними громадами, розташованими на території двох суміжних адміністративно-територіальних одиниць: міста обласного значення Бахмут та Бахмутського району Донецької області, що унеможливлюватиме без вирішення питання щодо зміни меж відповідних міста та району віднесення утвореної Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади та території відповідної міської ради, депутати якої обиратимуться на перших місцевих виборах, до території відповідних міста або району.

Разом з тим, згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України вирішення питання щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування та перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України. Також частиною першою статті 174 Земельного кодексу України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

Відповідно до частини другої статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу, а згідно з частиною третьою цієї статті її норми є нормами прямої дії.

Таким чином, враховуючи зазначені норми Конституції України та Земельного кодексу України, необхідною передумовою призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких місцевих виборів у разі входження територіальної громади, розташованої на території суміжного, у тому числі суміжного з містом обласного значення, району до складу об’єднаної територіальної громади, адміністративний центр якої знаходиться в межах міста обласного значення або іншого району, є внесення змін до меж відповідного міста та району.

Згідно з пунктом 4 Порядку в разі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст суміжних районів або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення у супровідному листі зазначаються дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних районів або про встановлення (зміну) меж суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення.

Разом з тим, у супровідному листі, який надіслано разом зі зверненням до Центральної виборчої комісії, не вказані дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та району), територіальні громади яких увійшли до складу об’єднаної територіальної громади. Натомість у самому зверненні Донецької обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови вказано відомості про неналежність територіальних громад, що увійшли до складу цієї об’єднаної територіальної громади, до суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та району).

За змістом абзацу третього частини першої статті 1 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" військово-цивільні адміністрації району, області – це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені законом. Отже, Донецька обласна державна адміністрація – обласна військово-цивільна адміністрація здійснює на території Донецької області повноваження обласної ради. Згідно з пунктом 16  частини третьої статті 4 зазначеного Закону до повноважень районних, обласних військово-цивільних адміністрацій належить внесення пропозицій з питань зміни адміністративно-територіального устрою в порядку, визначеному законом.

Комісія бере до уваги, що відповідно до Постанови Верховної Ради України від 8 вересня 2016 року № 1519-VІІІ "Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Донецької області, зміну і встановлення меж Бахмутського району Донецької області", міста  Соледар і Часів Яр набули статусу міст районного значення та їх виведено зі складу міста Бахмут до Бахмутського району Донецької області.

Водночас до Комісії не надходила постанова Верховної Ради України про зміну меж міста Бахмут та Бахмутського району Донецької області у зв’язку з утворенням Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних міста обласного значення та району.

З огляду на викладене прийняття рішення щодо віднесення Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади до території міста Бахмут або Бахмутського району Донецької області органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об’єднатися, їх посадовими особами або Донецькою обласною державною адміністрацією – обласною військово-цивільною адміністрацією, Центральною виборчою комісією або будь-яким іншим державним органом чи органом місцевого самоврядування суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки це фактично призведе до зміни меж зазначених міста обласного значення та району, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.

За правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) та підтвердженою в Рішенні Конституційного Суду України від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України в депутатській фракції), норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.

У зв’язку з цим Комісія наголошує, що виключення із Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" положення частини дев’ятої статті 7, яке визначало необхідність попереднього внесення Верховною Радою України змін до меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць у разі, якщо передбачалося входження до складу об’єднаної територіальної громади територіальних громад, розташованих на території таких адміністративно-територіальних одиниць, не може бути підставою для незастосування норм Конституції України, що визначають повноваження Верховної Ради України у цій сфері, які є нормами прямої дії та обов’язкові для застосування.

Центральна виборча комісія звертає увагу, що у рішеннях місцевих рад про добровільне об’єднання, прийнятих у період з 21 до 23 грудня 2015 року, а також розпорядженні голови Донецької обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 18  грудня 2015 року № 746, яким затверджено висновки про відповідність Конституції та законам України відповідних рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, зазначено, що місцеві ради вирішили об’єднатися в Артемівську міську об’єднану територіальну громаду.

Разом з тим, Постановою Верховної Ради України від 4 лютого 2016 року № 984-VIII "Про перейменування окремих населених пунктів та районів" місто Артемівськ та Артемівський район Донецької області перейменовано відповідно на місто Бахмут та Бахмутський район.

Зважаючи на це, перший заступник Бахмутського міського голови 15 серпня 2016 року звернувся до Донецької обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів у зв’язку з утворенням Бахмутської міської об’єднаної територіальної громади. При цьому всупереч установленим у пункті 5 Порядку вимогам до звернення Донецької обласної державної адміністрації додано не оригінал або засвідчену копію, а копію зазначеного документа.

Таким чином, найменування об’єднаної територіальної громади, у якій за зверненням Донецької обласної державної адміністрації пропонується провести перші місцеві вибори, не відповідає найменуванню об’єднаної територіальної громади, вказаному в рішеннях місцевих рад про добровільне об’єднання територіальних громад, та вищезазначеному розпорядженні голови Донецької обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації.

Крім того, Центральна виборча комісія звертає увагу, що згідно з приписами статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" схваленим сільськими, селищними, міськими радами проектам рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація надає висновок щодо їх відповідності Конституції та законам України, який затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання в порядку, встановленому зазначеним Законом.

Водночас у пункті 1 кожного з висновків про відповідність Конституції та законам України рішень відповідних місцевих рад, затверджених розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 18 грудня 2015 року № 746, зазначено, що "проект рішення не суперечитиме Конституції України за умови внесення відповідних змін до неї".

Таким чином, можна зробити висновок, що на момент прийняття вказаного розпорядження жоден із проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, зазначених у відповідних висновках, не відповідав Конституції України.

Натомість у пункті 3 кожного із затверджених висновків зроблено узагальнений висновок про погодження проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Одночасно Комісія зауважує, що питання призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови вже розглядалося Центральною виборчою комісією і за результатами розгляду було прийнято постанову від 12 лютого 2016  року № 25 "Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Артемівської міської ради об’єднаної територіальної громади та Артемівського міського голови (Донецька область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів".

Центральна виборча комісія зазначає, що зі звернення Донецької обласної державної адміністрації та доданих до нього документів вбачається, що обставина, яка зумовлювала прийняття указаної постанови, на сьогодні не усунута, що перешкоджає призначенню та оголошенню виборчого процесу зазначених місцевих виборів.

За змістом пункту 7 Порядку в разі невідповідності звернення та/або доданих до нього документів, передбачених Порядком, вимогам Конституції, законів України та Порядку Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення перших місцевих виборів та у зв’язку з цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації.

За таких обставин Центральна виборча комісія дійшла висновку щодо невідповідності звернення Донецької обласної державної адміністрації вимогам Конституції України, законів України та Порядку, а відтак у Комісії відсутні правові підстави для призначення перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

Частиною другою статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначено, що Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності. Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 3 зазначеного Закону).

Враховуючи викладене, відповідно до частин другої, третьої статті 8, частини другої статті 19, пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, частини першої статті 174 Земельного кодексу України, частин третьої, четвертої, восьмої статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", абзацу третього частини першої статті 1, пункту 16 частини третьої  статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", частини шостої статті 14, частини сьомої статті 15, пунктів 1, 1¹, 8 частини першої статті 24 Закону України "Про місцеві вибори", Порядку призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами), керуючись частиною другою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13, пунктами 1, 2, 13 статті 17, пунктами 2, 9 статті 21, частиною другою статті 27 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Встановити відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови за зверненням Донецької обласної державної адміністрації (лист від 23 серпня 2016 року № вх 01-05708-14я/05) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

2. Повернути звернення Донецької обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Бахмутської міської ради об’єднаної територіальної громади та Бахмутського міського голови разом з доданими до нього документами суб’єкту звернення.

3. Цю постанову надіслати Донецькій обласній державній адміністрації та оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Заступник Голови Центральної виборчої комісії     Ж. УСЕНКО-ЧОРНА