Постанова

24 січня 2017 року № 7

Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови (Київська область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів

До Центральної виборчої комісії 13 січня 2017 року надійшло звернення Київської обласної державної адміністрації разом із супровідним листом від 11 січня 2017 року № 11-14/10081, зареєстроване в Комісії за № 21-40-221, щодо призначення перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови у зв’язку з утворенням на території Київської області Березанської міської об’єднаної територіальної громади.

До звернення додано копію звернення Березанського міського голови до Київської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів, засвідчені копії та оригінал (Яблунівська сільська рада) рішень відповідних місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, а також засвідчені копії висновку про відповідність проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України і розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації від 23 грудня 2016 року № 536 про його затвердження.

Розглянувши вказані документи, Центральна виборча комісія встановила.

Частиною третьою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" визначено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 зазначеного Закону).

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" (далі – Закон) передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 Закону).

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами) затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі – Порядок), яким визначено процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів, а також встановлено форму зазначеного звернення.

Пунктом 3 Порядку передбачено відомості, які повинно містити відповідне звернення, зокрема обласних державних адміністрацій, щодо призначення перших місцевих виборів, а пунктом 5 Порядку – перелік документів, оригінали або засвідчені копії яких додаються до звернення.

Вирішуючи питання щодо призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови, Центральна виборча комісія виходить з такого.

Як вбачається з рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, до складу Березанської міської об’єднаної територіальної громади увійшли Березанська міська рада (місто Березань), що згідно з відомостями електронного довідника "Україна. Адміністративно-територіальний устрій", розміщеного на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, є містом обласного значення Київської області, а також Лехнівська сільська рада (село Лехнівка), Недрянська сільська рада (село Недра), Пилипчанська сільська рада (село Пилипче), Садівська сільська рада (село Садове), Семенівська сільська рада (села Семенівка, Леляки), Яблунівська сільська рада (села Яблуневе, Григорівка, Дубове, Хмельовик), Ярешківська сільська рада (село Ярешки), які за даними зазначеного довідника належать до Баришівського району цієї області.

Отже, Березанська міська об’єднана територіальна громада утворена територіальними громадами, розташованими на території двох суміжних адміністративно-територіальних одиниць – міста обласного значення Березань та Баришівського району Київської області, що унеможливлюватиме без вирішення питання щодо зміни меж відповідних міста та району віднесення утвореної Березанської міської об’єднаної територіальної громади та території відповідної міської ради, депутати якої обиратимуться на перших місцевих виборах, до території міста або вказаного району.

Пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України визначено, що вирішення питання щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування та перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України. Також частиною першою статті 174 Земельного кодексу України передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій) адміністративно-територіальна одиниця є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування у своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Формою прямого волевиявлення громадян, за допомогою якої відбувається створення сільських, селищних, міських, районних у місті, районних та обласних рад, обрання сільських, селищних та міських голів, є місцеві вибори.

Отже, територіальну основу місцевого самоврядування в Україні становлять визначені Конституцією та іншими законами елементи системи територіального устрою держави, у межах якої існує місцеве самоврядування та на яку поширюється юрисдикція місцевої ради відповідної територіальної громади.

Наявність об’єктивних зв’язків між територіальними громадами та адміністративно-територіальними одиницями зумовлює необхідність дотримання цих зв’язків і при об’єднанні територіальних громад.

У процесі прийняття рішення про добровільне об’єднання територіальних громад змінюється просторова (територіальна) межа діяльності та владних повноважень усіх публічних органів – органів місцевого самоврядування та державних органів, як на базовому рівні адміністративно-територіального устрою держави – сіл, селищ, міст районного значення, так і регіональному – районів та міст обласного значення.

Правові положення щодо організації та порядок проведення місцевих виборів врегульовано Законом.

За змістом Закону окремі етапи виборчого процесу, в тому числі основоположні конституційно встановлені, нерозривно взаємопов’язані за ознакою територіальності з адміністративно-територіальним устроєм держави.

Зокрема, громадяни України реалізують своє право на участь у формуванні виборних органів місцевого самоврядування за принципом належності до відповідної території (постійним місцем проживання на відповідній території – у межах села, селища, міста, району, області); загальний склад ради визначається залежно від кількості виборців, які проживають на відповідній території; органи ведення Державного реєстру виборців складають списки виборців для виборчих дільниць, розташованих на території відповідного району та міста обласного значення; виборчі округи утворюються на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць: до ради об’єднаної територіальної громади – в межах територій відповідних сіл, селищ, міст, до районної ради – на території району; повноваження територіальних виборчих комісій поширюються на територію округу в межах адміністративно-територіальної одиниці тощо.

За таких обставин призначення перших місцевих виборів об’єднаних територіальних громад, утворених на території суміжних районів (на території міста обласного значення), до прийняття рішення Верховною Радою України про зміни меж районів, міст обласного значення унеможливлює здійснення організації підготовки та проведення місцевих виборів із дотриманням принципу верховенства права. Зокрема, виникне правова невизначеність щодо наявності права голосу громадян України, які проживають на території такої об’єднаної територіальної громади на виборах до відповідних районних рад, неможливості визначити загальний склад (кількість депутатів) відповідних місцевих рад, а отже, і кількість територіальних виборчих округів, визначення території, на яку поширюватимуться повноваження окремих територіальних виборчих комісій та органів ведення Державного реєстру виборців.

Отже, необхідною передумовою призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких місцевих виборів у разі входження територіальної громади, розташованої на території суміжного, у тому числі суміжного з містом обласного значення, району, до складу об’єднаної територіальної громади, адміністративний центр якої знаходиться в межах міста обласного значення або іншого району, є внесення змін до меж відповідного міста та району.

Згідно з пунктом 4 Порядку в разі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст суміжних районів або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення у супровідному листі зазначаються дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних районів або про встановлення (зміну) меж суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення.

Центральна виборча комісія зазначає, що у зверненні Київської обласної державної адміністрації про призначення перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови вказано відомості про належність територіальних громад, що увійшли до складу цієї об’єднаної територіальної громади, до суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та району).

Водночас у супровідному листі, який надіслано разом зі зверненням до Центральної виборчої комісії, не вказані дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та району), територіальні громади яких увійшли до складу об’єднаної територіальної громади.

Також до Комісії не надходила постанова Верховної Ради України про зміну меж міста Березань та Баришівського району Київської області у зв’язку з утворенням Березанської міської об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних міста обласного значення та району.

З огляду на викладене прийняття рішення щодо віднесення Березанської міської об’єднаної територіальної громади до території міста Березань Київської області або Баришівського району цієї області органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об’єднатися, їх посадовими особами, Київською обласною радою чи Київською обласною державною адміністрацією, Центральною виборчою комісією або будь-яким іншим державним органом чи органом місцевого самоврядування суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки фактично призведе до зміни меж зазначених міста обласного значення та районів, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.

Відповідно до частини другої статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу, а згідно з частиною третьою цієї статті її норми є нормами прямої дії.

За правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) та підтвердженою в Рішенні Конституційного Суду України від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України в депутатській фракції), норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.

У зв’язку з цим Комісія наголошує, що виключення із Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" положення частини дев’ятої статті 7, яке визначало необхідність попереднього внесення Верховною Радою України змін до меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць у разі, якщо передбачалося входження до складу об’єднаної територіальної громади територіальних громад, розташованих на території таких адміністративно-територіальних одиниць, не може бути підставою для незастосування норм Конституції України, що визначають повноваження Верховної Ради України у цій сфері, які є нормами прямої дії та обов’язкові для застосування.

Також Центральна виборча комісія звертає увагу, що на порушення вимог Порядку у зверненні Київської обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови підпис голови обласної державної адміністрації не скріплено відповідною печаткою.

Крім того, вказане звернення Київської обласної державної адміністрації щодо призначення перших місцевих виборів не відповідає формі звернення, затвердженій постановою Комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами), оскільки не містить назв населених пунктів місцевих рад територіальних громад, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади.

Комісія зауважує, що всупереч вимогам Порядку до звернення Київської обласної державної адміністрації додано не оригінал (засвідчена копія) звернення Березанського міського голови до Київської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів, а копія зазначеного документа.

За змістом пункту 7 Порядку в разі невідповідності звернення та/або доданих до нього документів, передбачених Порядком, вимогам Конституції, законів України та Порядку Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення перших місцевих виборів та у зв’язку з цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації.

За таких обставин Центральна виборча комісія дійшла висновку щодо невідповідності звернення Київської обласної державної адміністрації вимогам Конституції України, законів України та Порядку, а відтак у Комісії відсутні правові підстави для призначення перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

Частиною другою статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначено, що Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності. Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 3 зазначеного Закону).

Враховуючи викладене, відповідно до частин другої, третьої статті 8, частини другої статті 19, пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, частини першої статті 174 Земельного кодексу України, частин третьої, четвертої, восьмої статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", частини шостої статті 14, частини сьомої статті 15, пунктів 1, 11, 8 частини першої статті 24 Закону України "Про місцеві вибори", Порядку призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами), керуючись частиною другою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13, пунктами 1, 2, 13 статті 17, пунктами 2, 9 статті 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Встановити відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови за зверненням Київської обласної державної адміністрації (лист від 11 січня 2017 року № 11-14/10081) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

2. Повернути звернення Київської обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Березанської міської ради об’єднаної територіальної громади та Березанського міського голови разом з доданими до нього документами суб’єкту звернення.

3. Цю постанову надіслати Київській обласній державній адміністрації та оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   М. ОХЕНДОВСЬКИЙ