УКРАЇНА
Центральна виборча комісія
Постанова
м. Київ
7 жовтня 2016 року № 432
Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови (Хмельницька область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів
До Центральної виборчої комісії 26 вересня 2016 року надійшло звернення Хмельницької обласної державної адміністрації разом із супровідним листом від 16 вересня 2016 року № 60/38-13-4074/2016, зареєстроване в Комісії за № 21-40-10620, щодо призначення перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови у зв’язку з утворенням на території Хмельницької області Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади.
До звернення додано звернення Нетішинського міського голови до Хмельницької обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів, а також засвідчені копії рішень відповідних місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, висновку про відповідність проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України і розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 6 серпня 2015 року № 370/2015-р про його затвердження.
Розглянувши вказані документи, Центральна виборча комісія встановила.
Частиною третьою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" визначено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 зазначеного Закону).
Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" (далі – Закон) передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.
Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 Закону).
Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.
Постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами) затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі – Порядок), яким визначено процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів, а також встановлено форму зазначеного звернення.
Пунктом 3 Порядку передбачено відомості, які повинно містити відповідне звернення, зокрема обласних державних адміністрацій, щодо призначення перших місцевих виборів, а пунктом 5 Порядку – перелік документів, оригінали або засвідчені копії яких додаються до звернення.
Вирішуючи питання щодо призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови, Центральна виборча комісія виходить з такого.
Як вбачається з рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, до складу Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади увійшли Нетішинська міська рада (місто Нетішин), що згідно з відомостями електронного довідника "Україна. Адміністративно-територіальний устрій", розміщеного на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, є містом обласного значення Хмельницької області, а також Головлівська сільська рада (села Головлі, Нижні Головлі), Лисиченська сільська рада (села Лисиче, Дідова Гора, Потереба), Полянська сільська рада (села Полянь, Колом’є, Комарівка), Старокривинська сільська рада (села Старий Кривин, Новий Кривин) та Білотинська сільська рада (села Білотин, Комини, Півнева Гора), які за даними зазначеного довідника належать відповідно до Славутського та Ізяславського району цієї області.
Отже, Нетішинська міська об’єднана територіальна громада утворена територіальними громадами, розташованими на території трьох суміжних адміністративно-територіальних одиниць: міста обласного значення Нетішин, Славутського та Ізяславського районів Хмельницької області, що унеможливлюватиме без вирішення питання щодо зміни меж відповідних міста та районів віднесення утвореної Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади та території відповідної міської ради, депутати якої обиратимуться на перших місцевих виборах, до території міста або одного з указаних районів.
Разом з тим, згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України вирішення питання щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування та перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України. Також частиною першою статті 174 Земельного кодексу України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.
Відповідно до частини другої статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу, а згідно з частиною третьою цієї статті її норми є нормами прямої дії.
Таким чином, враховуючи зазначені норми Конституції України та Земельного кодексу України, необхідною передумовою призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких місцевих виборів у разі входження територіальної громади, розташованої на території суміжного, у тому числі суміжного з містом обласного значення, району, до складу об’єднаної територіальної громади, адміністративний центр якої знаходиться в межах міста обласного значення або іншого району, є внесення змін до меж відповідного міста та району.
Згідно з пунктом 4 Порядку в разі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст суміжних районів або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення у супровідному листі зазначаються дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних районів або про встановлення (зміну) меж суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення.
Центральна виборча комісія зазначає, що у зверненні Хмельницької обласної державної адміністрації про призначення перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови вказано відомості про належність п’яти із шести територіальних громад, що увійшли до складу цієї об’єднаної територіальної громади, до суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та районів).
Водночас у супровідному листі, який надіслано разом зі зверненням до Центральної виборчої комісії, не вказані дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та районів), територіальні громади яких увійшли до складу об’єднаної територіальної громади.
Також до Комісії не надходила постанова Верховної Ради України про зміну меж міста Нетішин, Славутського та Ізяславського районів Хмельницької області у зв’язку з утворенням Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних міста обласного значення та районів.
З огляду на викладене прийняття рішення щодо віднесення Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади до території міста Нетішин Хмельницької області або Славутського чи Ізяславського районів органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об’єднатися, їх посадовими особами, Хмельницькою обласною радою чи Хмельницькою обласною державною адміністрацією, Центральною виборчою комісією або будь-яким іншим державним органом чи органом місцевого самоврядування суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки це фактично призведе до зміни меж зазначених міста обласного значення та районів, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.
За правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) та підтвердженою в Рішенні Конституційного Суду України від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України в депутатській фракції), норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.
У зв’язку із цим Комісія наголошує, що виключення із Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" положення частини дев’ятої статті 7, яке визначало необхідність попереднього внесення Верховною Радою України змін до меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць у разі, якщо передбачалося входження до складу об’єднаної територіальної громади територіальних громад, розташованих на території таких адміністративно-територіальних одиниць, не може бути підставою для незастосування норм Конституції України, що визначають повноваження Верховної Ради України у цій сфері, які є нормами прямої дії та обов’язкові для застосування.
Центральна виборча комісія також звертає увагу, що у зверненнях Хмельницької обласної державної адміністрації, Нетішинського міського голови, рішеннях місцевих рад про добровільне об’єднання територіальних громад, висновку обласної державної адміністрації про відповідність проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України і розпорядженні голови обласної державної адміністрації від 6 серпня 2015 року № 370/2015-р про його затвердження не зазначено про включення до складу об’єднаної територіальної громади села Хоровиця, яке згідно з відомостями електронного довідника "Україна. Адміністративно-територіальний устрій", розміщеного на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, належить до Полянської сільської ради Славутського району Хмельницької області.
Разом з тим, на сьогодні у Комісії відсутні будь-які документи про виключення села Хоровиця зі складу зазначеної сільської ради та Славутського району, а Хмельницькою обласною державною адміністрацією не надано жодних документів, які підтверджують цю обставину.
Центральна виборча комісія зауважує, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися.
Відтак невключення до складу Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади села Хоровиця, що належить до складу, а отже, і юрисдикції Полянської сільської ради однойменної сільської територіальної громади, суперечить наведеним вимогам указаного Закону.
Крім того, слід враховувати, що після проведення перших виборів депутатів Нетішинської міської ради та Нетішинського міського голови статус зазначеного села в системі адміністративно-територіального устрою стане невизначеним.
Також необхідно взяти до уваги, що за змістом частини третьої статті 2 Закону вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій із закріпленням кандидатів за територіальними виборчими округами, на які поділяється багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" об’єднаної міської територіальної громади.
При цьому Законом не передбачено проведення виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови на частині території об’єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади.
Комісія звертає увагу, що згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, однак відсутність у складі Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади села Хоровиця Славутського району Хмельницької області відповідно до звернення Хмельницької обласної державної адміністрації призведе до порушення виборчих прав громадян (виборців) – жителів цього села, гарантованих Основним Законом України.
Одночасно Комісія зауважує, що питання оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови за рішенням Хмельницької обласної ради від 13 серпня 2015 року № 7-33/2015 "Про утворення Нетішинської міської об’єднаної територіальної громади і призначення перших місцевих виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови" вже розглядалося Центральною виборчою комісією і за результатами розгляду було прийнято постанову від 28 серпня 2015 року № 192 "Про відсутність правових підстав для оголошення Центральною виборчою комісією початку виборчого процесу перших виборів депутатів Нетішинської та Славутської міських рад об’єднаних територіальних громад і Нетішинського, Славутського міських голів".
Центральна виборча комісія зазначає, що зі звернення Хмельницької обласної державної адміністрації та доданих до нього документів вбачається, що обставина, яка зумовлювала встановлення Комісією відсутність правових підстав для призначення перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів указаною постановою, на сьогодні не усунута.
За змістом пункту 7 Порядку в разі невідповідності звернення та/або доданих до нього документів, передбачених Порядком, вимогам Конституції, законів України та Порядку Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення перших місцевих виборів та у зв’язку з цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації.
За таких обставин Центральна виборча комісія дійшла висновку щодо невідповідності звернення Хмельницької обласної державної адміністрації вимогам Конституції України, законів України та Порядку, а відтак у Комісії відсутні правові підстави для призначення перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.
Частиною другою статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначено, що Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності. Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 3 зазначеного Закону).
Враховуючи викладене, відповідно до частин другої, третьої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 38, пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, частини першої статті 174 Земельного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 4, частин третьої, четвертої, восьмої статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", частини третьої статті 2, частини шостої статті 14, частини сьомої статті 15, пунктів 1, 11, 8 частини першої статті 24 Закону України "Про місцеві вибори", Порядку призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами), керуючись частиною другою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13, пунктами 1, 2, 13 статті 17, пунктами 2, 9 статті 21, частиною другою статті 27 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:
1. Встановити відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови за зверненням Хмельницької обласної державної адміністрації (лист від 16 вересня 2016 року № 60/38-13-4074/2016) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.
2. Повернути звернення Хмельницької обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Нетішинської міської ради об’єднаної територіальної громади та Нетішинського міського голови разом з доданими до нього документами суб’єкту звернення.
3. Цю постанову надіслати Хмельницькій обласній державній адміністрації та оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.
Заступник Голови Центральної виборчої комісії Ж. УСЕНКО-ЧОРНА