Постанова

від 17 березня 2017 року № 44

Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови (Донецька область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів

До Центральної виборчої комісії 20 лютого 2017 року надійшло звернення Донецької обласної державної адміністрації разом із супровідним листом від 14 лютого 2017 року № вх 1 до 01-00248-16я/01, зареєстроване в Комісії за № 21-40-1127, щодо призначення перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови у зв’язку з утворенням на території Донецької області Святогірської міської об’єднаної територіальної громади.

До звернення додано засвідчені копії звернення Святогірського міського голови до Донецької обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів, рішень відповідних місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, а також висновків про відповідність проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України і розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 28 грудня 2016 року № 1195 про їх затвердження.

Крім того, до надісланих документів додано копії звернення Донецької обласної державної адміністрації до Верховної Ради України від 7 лютого 2017 року № 01/12-0233 щодо прийняття нею рішення про внесення змін до адміністративно-територіального устрою Донецької області стосовно змін і встановлення меж Слов’янського району Донецької області, проекту постанови Верховної Ради України "Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Донецької області, зміну і встановлення меж Слов’янського району Донецької області" з пояснювальною запискою до нього, а також копія рішення Святогірської міської ради міста Слов’янськ від 31 січня 2017 року № 2-ХІV-7 "Про віднесення міста Святогірськ до категорії міст районного значення".

Розглянувши вказані документи, Центральна виборча комісія встановила.

Частиною третьою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" визначено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 зазначеного Закону).

Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною шостою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" (далі – Закон) передбачено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина сьома статті 15 Закону).

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, а призначення перших виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами) затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі – Порядок), яким визначено процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів, а також встановлено форму зазначеного звернення.

Пунктом 3 Порядку передбачено відомості, які повинно містити відповідне звернення, зокрема обласних державних адміністрацій, щодо призначення перших місцевих виборів, а пунктом 5 Порядку – перелік документів, оригінали або засвідчені копії яких додаються до звернення.

Вирішуючи питання щодо призначення та оголошення виборчого процесу перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови, Центральна виборча комісія виходить з такого.

Як вбачається з рішень місцевих рад щодо добровільного об’єднання територіальних громад, до складу Святогірської міської об’єднаної територіальної громади увійшли Святогірська міська рада (місто Святогірськ), що згідно з відомостями електронного довідника "Україна. Адміністративно-територіальний устрій", розміщеного на офіційному веб-порталі Верховної Ради України, належить до міста Слов’янськ Донецької області, яке є містом обласного значення, а також Долинська сільська рада (села Долина, Богородичне, Краснопілля, Мазанівка), Маяківська сільська рада (села Маяки, Пришиб, Сидорове, Тетянівка), Хрестищенська сільська рада (села Хрестище, Адамівка, Глибока Макатиха, Микільське), які за даними зазначеного довідника належать до Слов’янського району цієї області.

Отже, Святогірська міська об’єднана територіальна громада утворена територіальними громадами, розташованими на території двох суміжних адміністративно-територіальних одиниць – міста обласного значення Слов’янськ та Слов’янського району Донецької області, що унеможливлюватиме без вирішення питання щодо зміни меж відповідних міста та району віднесення утвореної Святогірської міської об’єднаної територіальної громади та території відповідної міської ради, депутати якої обиратимуться на перших місцевих виборах, до території відповідних міста або вказаного району.

Слід зазначити, що систему адміністративно-територіального устрою України згідно зі статтею 133 Конституції України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" адміністративно-територіальна одиниця – це область, район, місто, район у місті, селище, село.

Рішенням Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій) адміністративно-територіальну одиницю визначено як просторову основу для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлюються її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. Конституційні положення свідчать про те, що Україна не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування у своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України.

Основні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні встановлено Європейською хартією місцевого самоврядування, Конституцією України  та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, стаття 3 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає, що місцеве самоврядування – це право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140 Конституції України).

Також відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста, самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Таким чином, територіальну основу місцевого самоврядування в Україні становлять визначені Конституцією та іншими законами України елементи системи територіального устрою держави, у межах якої існує місцеве самоврядування та на яку поширюється юрисдикція відповідної територіальної громади.

Отже, наявність об’єктивних зв’язків між територіальними громадами та адміністративно-територіальними одиницями зумовлює необхідність дотримання цих зв’язків і під час об’єднання територіальних громад.

Конституційним Судом України (рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 та від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009) визначено політико-правову природу органів місцевого самоврядування як представницьких органів, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється через представницькі органи (ради) і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, статтями 19, 140, 143, 146 Конституції України.

Частиною першою статті 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

У процесі прийняття рішення про добровільне об’єднання територіальних громад змінюється просторова (територіальна) межа діяльності та владних повноважень усіх публічних органів – органів місцевого самоврядування та державних органів, як на базовому рівні адміністративно-територіального устрою держави – сіл, селищ, міст районного значення, так і регіональному – районів та міст обласного значення.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо, так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування (частина третя статті 140 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Формою прямого волевиявлення громадян, за допомогою якої відбувається створення сільських, селищних, міських, районних в місті, районних та обласних рад, обрання сільських, селищних та міських голів є місцеві вибори.

Правові положення щодо організації та порядок проведення місцевих виборів урегульовано Законом.

Відповідно до статті 1 Закону проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост (далі – місцеві вибори) регулюється Конституцією України, цим та іншими законами України, а також прийнятими відповідно до них іншими актами законодавства.

Виборчий процес включає, зокрема, такі етапи, як формування або утворення (у разі необхідності) складу територіальних виборчих комісій, утворення дільничних виборчих комісій; утворення одномандатних, територіальних виборчих округів та складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; голосування у день виборів (частина третя статті 11 Закону).

Систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, визначено частиною першою статті 19 Закону, до якої належать Центральна виборча комісія, територіальні та дільничні виборчі комісії. Повноваження територіальних виборчих комісій поширюються на територію відповідного виборчого округу або виборчого територіального округу в межах адміністративно-територіальної одиниці стосовно відповідних місцевих виборів.

Згідно з частиною другою статті 16 Закону загальний склад (кількість депутатів) сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради визначається відповідно до частин третьої та четвертої вказаної статті залежно від кількості виборців, які належать до територіальних громад сіл, селищ, міст і проживають на території району в місті, району, області.

Кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що мають бути утворені відповідними територіальними виборчими комісіями на територіях адміністративно-територіальних одиниць для організації виборів депутатів усіх місцевих рад після призначення чергових, перших місцевих виборів, визначається Центральною виборчою комісією на підставі відомостей Державного реєстру виборців (частина перша статті 17 Закону).

Частиною шостою статті 17 Закону встановлено, що для проведення виборів депутатів районної ради відповідна районна виборча комісія не пізніш як за 37 днів до дня чергових або перших місцевих виборів утворює на території кожного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, міста, що входить до складу цього району, територіальні виборчі округи, кількість виборців у яких має бути за можливості максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного виборчого округу.

Слід зазначити, що за приписами частини першої статті 30 Закону органи ведення Державного реєстру виборців складають попередні списки виборців для звичайних виборчих дільниць відповідно до Закону України "Про Державний реєстр виборців", а також виготовляють іменні запрошення, передбачені частиною другою статті 31 цього Закону. Повноваження органу ведення Реєстру поширюються на територію відповідного району, міста, району в місті та сіл, селищ, міст, що входять до його складу (частина шоста статті 14 вказаного Закону).

Відповідно до частини другої статті 27 Закону України "Про Державний реєстр виборців" для підготовки та проведення голосування, зокрема на місцевих виборах орган ведення Реєстру після утворення виборчих дільниць складає попередні списки виборців для кожної звичайної виборчої дільниці, утвореної на території, на яку поширюються його повноваження.

Центральна виборча комісія звертає увагу, що за змістом статті 3 Закону право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України та проживають на відповідній території в межах відповідного виборчого округу. Належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначаються його зареєстрованим місцем проживання.

Враховуючи викладене, Комісія наголошує, що окремі етапи виборчого процесу, в тому числі основоположні, конституційно встановлені, нерозривно взаємопов’язані за ознакою територіальності з адміністративно-територіальним устроєм держави.

Зокрема, громадяни України реалізують своє право на участь у формуванні виборних органів місцевого самоврядування за принципом належності до відповідної території (постійним місцем проживання на відповідній території – у межах села, селища, міста, району, області); загальний склад ради визначається залежно від кількості виборців, які проживають на відповідній території; органи ведення Державного реєстру виборців складають списки виборців для виборчих дільниць, розташованих на території відповідного району та міста обласного значення; виборчі округи утворюються на територіях відповідних адміністративно-територіальних одиниць: до ради об’єднаної територіальної громади – в межах територій відповідних сіл, селищ, міст, до районної ради – на території району; повноваження територіальних виборчих комісій поширюються на територію округу в межах адміністративно-територіальної одиниці тощо.

Разом з тим, Центральна виборча комісія зауважує, що згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України вирішення питання щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування та перейменування населених пунктів і районів належить до повноважень Верховної Ради України. Також частиною першою статті 174 Земельного кодексу України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

За таких обставин призначення перших місцевих виборів об’єднаних територіальних громад, утворених на території суміжних районів (на території суміжних району та міста обласного значення або суміжних міст обласного значення) до прийняття рішення Верховною Радою України про зміни меж відповідних районів, міст обласного значення унеможливлює здійснення організації підготовки та проведення місцевих виборів із дотриманням принципу верховенства права. Зокрема, виникне правова невизначеність щодо наявності права голосу громадян України, які проживають на території такої об’єднаної територіальної громади на виборах до відповідних районних рад, неможливості визначити загальний склад (кількість депутатів) відповідних місцевих рад, а отже, і кількість територіальних виборчих округів, визначення території, на яку поширюватимуться повноваження окремих територіальних виборчих комісій та органів ведення Державного реєстру виборців.

Отже, необхідною передумовою призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких місцевих виборів у разі входження територіальної громади, розташованої на території суміжного, у тому числі суміжного з містом обласного значення, району, до складу об’єднаної територіальної громади, адміністративний центр якої знаходиться в межах міста обласного значення або іншого району, є внесення змін до меж відповідного міста та району.

Згідно з пунктом 4 Порядку в разі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст суміжних районів або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або добровільного об’єднання територіальних громад суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення у супровідному листі зазначаються дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних районів або про встановлення (зміну) меж суміжних району (районів) та міста (міст) обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення або суміжних міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення.

Центральна виборча комісія зазначає, що у зверненні Донецької обласної державної адміністрації про призначення перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови вказано відомості про належність територіальних громад, що увійшли до складу цієї об’єднаної територіальної громади, до суміжних адміністративно-територіальних одиниць.

Водночас у супровідному листі, який надіслано разом зі зверненням до Центральної виборчої комісії, не вказані дата, номер та назва постанови Верховної Ради України про встановлення (зміну) меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць (міста обласного значення та району), територіальні громади яких увійшли до складу об’єднаної територіальної громади.

При цьому до Комісії не надходила постанова Верховної Ради України про зміну меж міста Слов’янськ та Слов’янського району Донецької області у зв’язку з утворенням Святогірської міської об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади зазначених суміжних міста обласного значення та району.

З огляду на викладене прийняття рішення щодо віднесення Святогірської міської об’єднаної територіальної громади до території міста Слов’янськ або Слов’янського району Донецької області органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об’єднатися, їх посадовими особами або Донецькою обласною державною адміністрацією – обласною військово-цивільною адміністрацією, Центральною виборчою комісією або будь-яким іншим державним органом чи органом місцевого самоврядування суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки це фактично призведе до зміни меж зазначених міста обласного значення та району, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.

Відповідно до частини другої статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу, а згідно з частиною третьою цієї статті її норми є нормами прямої дії.

За правовою позицією, висловленою Конституційним Судом України у Рішенні від 19 квітня 2001 року № 4-рп/2001 (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) та підтвердженою в Рішенні Конституційного Суду України від 25 червня 2008 року № 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України в депутатській фракції), норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.

У зв’язку з цим Комісія наголошує, що виключення із Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" положення частини дев’ятої статті 7, яке визначало необхідність попереднього внесення Верховною Радою України змін до меж суміжних адміністративно-територіальних одиниць у разі, якщо передбачалося входження до складу об’єднаної територіальної громади територіальних громад, розташованих на території таких адміністративно-територіальних одиниць, не може бути підставою для незастосування норм Конституції України, що визначають повноваження Верховної Ради України у цій сфері, які є нормами прямої дії та обов’язкові для застосування.

Крім того, Центральна виборча комісія зауважує, що звернення Донецької обласної державної адміністрації щодо призначення перших місцевих виборів не відповідає формі звернення, затвердженій постановою Комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами), оскільки не містить найменування територіальних громад, що увійшли до складу об’єднаної територіальної громади.

За змістом пункту 7 Порядку в разі невідповідності звернення та/або доданих до нього документів, передбачених Порядком, вимогам Конституції, законів України та Порядку Центральна виборча комісія встановлює відсутність правових підстав для призначення перших місцевих виборів та у зв’язку з цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації.

За таких обставин Центральна виборча комісія дійшла висновку щодо невідповідності звернення Донецької обласної державної адміністрації вимогам Конституції України, законів України та Порядку, а відтак у Комісії відсутні правові підстави для призначення перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

Частиною другою статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" визначено, що Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності. Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 3 зазначеного Закону).

Враховуючи викладене, відповідно до частин другої, третьої статті 8, частини другої статті 19, пункту 29 частини першої статті 85, статей 133, 140, 141, 144 Конституції України, частини першої статті 174 Земельного кодексу України, статей 1, 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частин третьої, четвертої, восьмої статті 7 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", частини шостої статті 14, частини сьомої статті 15, пунктів 1, 11, 8 частини першої статті 24 Закону України "Про місцеві вибори", Порядку призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (із змінами), керуючись частиною другою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13, пунктами 1, 2, 13 статті 17, пунктами 2, 9 статті 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Встановити відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови за зверненням Донецької обласної державної адміністрації (лист від 14 лютого 2017 року № вх 1 до 01-00248-16я/01) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів.

2. Повернути звернення Донецької обласної державної адміністрації щодо призначення перших виборів депутатів Святогірської міської ради об’єднаної територіальної громади та Святогірського міського голови разом з доданими до нього документами суб’єкту звернення.

3. Цю постанову надіслати Донецькій обласній державній адміністрації та оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   М. ОХЕНДОВСЬКИЙ