УКРАЇНА

Центральна виборча комісія

Постанова

м. Київ

від 18 серпня 2017 року № 161

Про звернення до комітетів Верховної Ради України

До Центральної виборчої комісії надходять звернення обласних державних адміністрацій щодо призначення перших виборів в об’єднаних територіальних громадах, до складу яких, зокрема, увійшли територіальні громади міста (територіальні громади міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальні громади села, селища, іншого міста (територіальні громади сіл, селищ, інших міст), розташовані на території суміжного району (районів).

Також до Комісії надходять звернення обласних державних адміністрацій щодо призначення Комісією додаткових виборів депутатів сільської, селищної ради об’єднаної територіальної громади від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільської, селищної об’єднаної територіальної громади, розташованої в межах суміжної адміністративно-територіальної одиниці – суміжного району (суміжних районів).

У зв’язку з викладеним Комісія зазначає, що згідно з частиною сьомою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" Центральна виборча комісія у порядку, визначеному законом, призначає перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів.

Також частиною шостою статті 14 вказаного Закону встановлено, що додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" (далі – Закон), призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до об’єднаної територіальної громади в разі його відповідності висновку, передбаченому частиною п’ятою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася (частина дев’ята статті 82 Закону).

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів", зокрема, внесено зміни до Закону та передбачено, що в разі, якщо до складу об’єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади.

Водночас за змістом частини тринадцятої статті 8 цього Закону рішення Центральної виборчої комісії про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради такої об’єднаної територіальної громади та сільського, селищного, міського голови приймається до зміни меж відповідних районів.

Частиною чотирнадцятою статті 8 указаного Закону також визначено особливості проведення на території сільської, селищної, міської об’єднаної територіальної громади, розташованої у межах суміжних районів, виборів депутатів районних рад, реалізації права голосу на виборах депутатів цих рад виборцями, які належать до такої об’єднаної територіальної громади у випадку, якщо до призначення чергових виборів депутатів районних рад Верховна Рада України не прийняла рішення про зміну меж відповідних районів, території яких мають зазнати змін унаслідок утворення відповідної об’єднаної територіальної громади.

При цьому згідно з частиною десятою статті 7 Закону утворення об’єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Натомість Закон не містить положень, які встановлюють особливості призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних сільських, селищних, міських голів в об’єднаних територіальних громадах, до складу яких увійшли територіальна громада міста (територіальні громади міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальна громада села, селища, іншого міста (територіальні громади сіл, селищ, інших міст), розташована на території суміжного району (районів), або територіальна громада іншого суміжного міста (територіальні громади інших суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення, а також організації підготовки та проведення інших виборів, зокрема депутатів районних рад на території вказаних об’єднаних територіальних громад.

Також Закон не містить положень, які б передбачали особливості призначення Центральною виборчою комісією додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад об’єднаних територіальних громад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до таких громад, у разі добровільного приєднання сільської, селищної територіальної громади до сільської, селищної об’єднаної територіальної громади, розташованої в межах суміжної адміністративно-територіальної одиниці – суміжного району (суміжних районів) або суміжного міста (суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення.

Отже, законодавчо неврегульованим є питання щодо особливостей призначення Комісією:

перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голови в об’єднаній територіальній громаді, до складу якої увійшли територіальна громада міста (територіальні громади міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальна громада села, селища, іншого міста (територіальні громади сіл, селищ, інших міст), розташована на території суміжного району (районів), або територіальна громада іншого суміжного міста (територіальні громади інших суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення;

додаткових виборів депутатів сільської, селищної ради об’єднаної територіальної громади від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільської, селищної об’єднаної територіальної громади, розташованої в межах суміжної адміністративно-територіальної одиниці – суміжного району (суміжних районів) або суміжного міста (суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення.

Центральна виборча комісія також звертає увагу, що організація підготовки та проведення місцевих виборів визначається виключно законами України та базується на адміністративно-територіальному устрої держави.

При цьому за наявного правового регулювання в разі призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних сільських, селищних, міських голів в об’єднаних територіальних громадах, до складу яких увійшли територіальна громада міста (територіальні громади міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальна громада села, селища, іншого міста (територіальні громади сіл, селищ, інших міст), зокрема, розташована на території суміжного району (районів), виникне правова невизначеність щодо наявності права голосу громадян України, які проживають на території такої об’єднаної територіальної громади, на виборах до відповідних районних рад, можливості визначення загального складу (кількості депутатів) відповідних місцевих рад, а отже, кількості територіальних виборчих округів, порядку формування територіальних виборчих комісій та визначення території, на яку поширюватимуться повноваження відповідних органів ведення Державного реєстру виборців, територіальних виборчих комісій.

Так, частиною першою статті 141 Конституції України встановлено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України "Про місцеві вибори" громадяни України, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, є виборцями.

Право голосу на виборах депутатів районної ради мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідних територіальних громад на території цього району та проживають у межах відповідного територіального виборчого округу.

Право голосу на виборах депутатів міської ради, виборах міського голови мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної територіальної громади та проживають у межах відповідного виборчого округу.

Належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначаються його зареєстрованим місцем проживання (частина третя статті 3 зазначеного Закону).

Отже, в разі добровільного об’єднання територіальних громад міста (територіальних громад міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальної громади села, селища, іншого міста (територіальних громад сіл, селищ, інших міст), зокрема, розташованої на території суміжного району (районів), виникне правова невизначеність у встановленні наявності права голосу громадян України, що проживають на території такої об’єднаної територіальної громади, на виборах до відповідних районних рад.

Крім того, статтею 16 Закону України "Про місцеві вибори" передбачено, що загальний склад (кількість депутатів) сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради визначається відповідно до частин третьої та четвертої цієї статті залежно від кількості виборців, які належать до територіальних громад сіл, селищ, міст, проживають на території району в місті, району, області.

Кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що мають бути утворені відповідними територіальними виборчими комісіями на територіях адміністративно-територіальних одиниць для організації виборів депутатів усіх місцевих рад після призначення чергових, перших місцевих виборів, додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад, визначається Центральною виборчою комісією на підставі відомостей Державного реєстру виборців (частина перша статті 17 указаного Закону).

Частиною сьомою статті 17 Закону України "Про місцеві вибори" встановлено, що для проведення виборів депутатів районної ради відповідна районна виборча комісія не пізніш як за 37 днів до дня чергових або перших місцевих виборів утворює на території кожного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, міста, що входить до складу цього району, територіальні виборчі округи, кількість виборців у яких має бути за можливості максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного виборчого округу.

Враховуючи, що належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначаються його зареєстрованим місцем проживання (частина третя статті 3 Закону України "Про місцеві вибори"), в разі об’єднання територіальної громади, до складу якої передбачається входження територіальної громади, розташованої на території міста (територіальних громад міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальної громади села, селища, іншого міста (територіальних громад сіл, селищ, інших міст), зокрема, розташованої на території суміжного району (районів), без зміни меж відповідних міста республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та району (районів) неможливо буде визначити загальний склад (кількість депутатів) відповідних районної та міської рад, а отже, і кількість територіальних виборчих округів.

З огляду на відсутність у Законі положень, що визначають, до якої із суміжних адміністративно-територіальних одиниць – міста обласного значення чи району належатиме об’єднана територіальна громада, до складу якої увійшли територіальна громада міста (територіальні громади міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальна громада села, селища, іншого міста (територіальні громади сіл, селищ, інших міст), розташована на території суміжного району (районів), виникає також правова невизначеність щодо порядку формування складу територіальної виборчої комісії, яка забезпечуватиме організацію підготовки та проведення відповідних перших місцевих виборів, а саме визначення суб’єктів подання кандидатур до складу комісії та суб’єкта її формування.

Крім того, необхідно взяти до уваги, що згідно з частиною шостою статті 14 Закону України "Про Державний реєстр виборців" повноваження органу ведення Державного реєстру виборців поширюються на територію відповідного району, міста, району в місті та сіл, селищ, міст, що входять до його складу.

За наведених обставин виникне ситуація, коли на частину території такої об’єднаної територіальної громади поширюватимуться повноваження органу ведення Державного реєстру виборців, утвореного в районі, а на іншу частину – органу ведення Державного реєстру виборців, утвореного в суміжному місті республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення.

Відповідно актуалізація бази даних Реєстру стосовно виборців, які проживають на території сіл, селищ, міст, що входитимуть до складу об’єднаної територіальної громади, складання списків виборців для проведення виборів депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голови здійснюватиметься кількома органами ведення Державного реєстру виборців, утвореними в районі та місті республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення, що однозначно негативно вплине на організацію їх роботи.

Центральна виборча комісія наголошує, що в разі призначення додаткових виборів депутатів сільської, селищної ради об’єднаної територіальної громади від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільської, селищної об’єднаної територіальної громади, розташованої в межах суміжної адміністративно-територіальної одиниці – суміжного району (суміжних районів) або суміжного міста (суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення, виникатимуть подібні проблеми щодо правової невизначеності стосовно наявності права голосу громадян України, які проживають на територіях територіальних громад, що приєднуються, на виборах до відповідних районних рад, можливості визначення загального складу (кількості депутатів) відповідних місцевих рад, а отже, і кількості територіальних виборчих округів, порядку формування територіальних виборчих комісій та визначення території, на яку поширюватимуться повноваження відповідних органів ведення Державного реєстру виборців.

За змістом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та іншими законами України.

Так, відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, встановлених законами України.

Також Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі (частина перша статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію").

Частиною другою статті 2 вказаного Закону встановлено, що Комісія будує свою діяльність на принципах, зокрема, верховенства права, законності, об’єктивності, незалежності та обґрунтованості прийнятих рішень.

Таким чином, Центральна виборча комісія є правозастосовним органом і не наділена повноваженнями щодо усунення законодавчих прогалин.

У зв’язку з викладеним Комісія зазначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 вказав, що з конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Про те, що принцип правової визначеності є невід’ємною, органічною складовою принципу верховенства права, у низці своїх рішень зазначав також Європейський Суд з прав людини, який неодноразово звертав увагу на необхідність його дотримання.

Так, у справі "Стіл та інші проти Сполученого Королівства" Суд наголосив: Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, які може спричинити певна дія.

Указані обставини обумовлюють висновок про необхідність удосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання сільських, селищних територіальних громад до сільських, селищних об’єднаних територіальних громад та як наслідок – визначення особливостей призначення відповідних місцевих виборів, а також їх підготовки та проведення.

При здійсненні законопроектної функції комітети Верховної Ради України мають право розробляти з власної ініціативи проекти законів та інших актів Верховної Ради України з питань, що віднесені до предметів відання комітетів, а також зобов’язані вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України (статті 15, 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

З огляду на наявність у законодавстві України зазначених прогалин Комісія вважає за необхідне звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя щодо підготовки відповідних змін до законодавчих актів стосовно унормування особливостей:

призначення та проведення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голови в об’єднаній територіальній громаді, до складу якої увійшли територіальна громада міста (територіальні громади міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення та територіальна громада села, селища, іншого міста (територіальні громади сіл, селищ, інших міст), розташована на території суміжного району (районів), або територіальна громада іншого суміжного міста (територіальні громади інших суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення, а також організації підготовки та проведення інших виборів, зокрема депутатів районної ради, на території такої об’єднаної територіальної громади;

призначення та проведення додаткових виборів депутатів сільської, селищної ради об’єднаної територіальної громади від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільської, селищної об’єднаної територіальної громади, розташованої в межах суміжної адміністративно-територіальної одиниці – суміжного району (суміжних районів) або суміжного міста (суміжних міст) республіканського в Автономній Республіці Крим, обласного значення, а також організації підготовки та проведення інших виборів, зокрема депутатів районної ради, на території такої об’єднаної територіальної громади.

Центральна виборча комісія звертає увагу, що до Комісії надходять звернення обласних державних адміністрацій щодо призначення перших виборів в об’єднаних територіальних громадах, розташованих на окремих територіях Донецької та Луганської областей, де 25 жовтня 2015 року чергові місцеві вибори не призначалися та не проводилися.

Центральна виборча комісія постановою від 19 квітня 2017 року № 84 зверталась до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя щодо надання ними роз’яснень положень Закону України "Про місцеві вибори" з урахуванням пункту 5 Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2015 року № 645-VIII "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2015 році" стосовно можливості призначення Центральною виборчою комісією і відповідними територіальними виборчими комісіями в межах своїх повноважень місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей та здійснення заміщення депутатів місцевих рад на цих територіях у разі дострокового припинення їх повноважень до призначення Верховною Радою України та проведення на зазначених територіях відповідних місцевих виборів, а у разі можливості призначення таких виборів – щодо невідкладного законодавчого врегулювання проблемних питань, які можуть виникнути під час організації підготовки та проведення таких місцевих виборів та здійснення заміщення депутатів місцевих рад.

Однак на сьогодні вказане питання залишається неврегульованим.

Враховуючи викладене, відповідно до частини першої статті 8, частини другої статті 19, пункту 29 частини першої статті 85, частини першої статті 141 Конституції України, статей 7, 8, 82 Закону "Про добровільне об’єднання територіальних громад", частин першої, третьої статті 3, частин шостої, сьомої статті 14, статей 16, 17 Закону України "Про місцеві вибори", статей 15, 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", керуючись статтями 2, 3, 11 – 13, 16 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя щодо підготовки відповідних змін до законодавчих актів стосовно унормування особливостей:

2. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя щодо надання роз’яснень Закону України "Про місцеві вибори" з урахуванням пункту 5 Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2015 року № 645-VIII "Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2015 році" стосовно можливості призначення Центральною виборчою комісією і відповідними територіальними виборчими комісіями в межах своїх повноважень місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей та здійснення заміщення депутатів місцевих рад на цих територіях у разі дострокового припинення їх повноважень до призначення Верховною Радою України та проведення на зазначених територіях відповідних місцевих виборів.

3. Цю постанову надіслати Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії М. ОХЕНДОВСЬКИЙ