Постанова

4 квітня 2018 року № 63

Про звернення до комітетів Верховної Ради України та Національного агентства з питань запобігання корупції

До Центральної виборчої комісії 23 березня 2018 року надійшло звернення Кам’янської міської виборчої комісії Дніпропетровської області щодо надання роз’яснення з питання необхідності подання членами вказаної комісії декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України "Про запобігання корупції".

Указане питання порушується територіальною виборчою комісією у зв’язку з отриманням 21 лютого 2018 року листа Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області від 15 лютого 2018 року № 87-890вих18 з вимогою надати інформацію щодо подання членами Кам’янської міської виборчої комісії Дніпропетровської області декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік з поясненням причин у разі їх неподання.

У зв’язку з викладеним Центральна виборча комісія зазначає.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону України "Про місцеві вибори" (далі – Закон) систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, становлять Центральна виборча комісія, територіальні (зокрема, обласні, районні, міські,  районні у містах (у містах з районним поділом), селищні, сільські) та дільничні виборчі комісії.

Відповідно до частин першої, третьої статті 20, частини першої статті  25 Закону територіальна виборча комісія є постійно діючим спеціальним колегіальним органом, що в межах своїх повноважень та у порядку, передбачених законами України, забезпечує організацію та проведення місцевих виборів.

Беручи до уваги визначені статтею 25 Закону повноваження територіальних виборчих комісій, здійснення ними відповідно до Закону своїх повноважень з організації підготовки та проведення місцевих виборів забезпечується їх діяльністю як юридичних осіб. Так, частиною п’ятою статті   20 Закону встановлено, що територіальні виборчі комісії є юридичними особами та мають власну печатку.

 Наявність у територіальної виборчої комісії статусу юридичної особи закріплено Законом України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 року № 1667-IV (втратив чинність згідно із Законом України від 10 липня 2010 року № 2487-VI). Цим Законом установлювалося, що територіальні виборчі комісії формувалися відповідною сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою, Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Закон України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 року № 2487-VI (втратив чинність згідно із Законом України від 14 липня 2015 року № 595-VIII) також містив норму про те, що територіальна виборча комісія є юридичною особою.

Водночас Законом України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 10 липня 2010 року № 2487-VI змінено суб’єкта формування складу територіальних виборчих комісій з відповідних місцевих рад на Центральну виборчу комісію та територіальні виборчі комісії.

При цьому Закон від 10 липня 2010 року № 2487-VI не передбачав припинення територіальних виборчих комісій, які забезпечували організацію підготовки та проведення чергових місцевих виборів 2006 року, як юридичних осіб у зв’язку з формуванням їх нового складу. Відтак формування нового складу територіальних виборчих комісій для організації та проведення чергових місцевих виборів 31 жовтня 2010 року не повинно було стати підставою для припинення цих виборчих комісій як юридичних осіб.

Таким чином, з прийняттям Закону від 6 квітня 2004 року № 1667-IV законами України, за якими здійснювалась організація та проведення місцевих виборів, встановлювалась норма про те, що територіальна виборча комісія є юридичною особою. Водночас суб’єкт, до повноважень якого належало формування територіальних виборчих комісій, змінився.

За змістом статті 22 Закону територіальна виборча комісія формується Центральною виборчою комісією чи відповідною територіальною виборчою комісією у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів виборчої комісії за поданнями зареєстрованих у встановленому законом порядку місцевих організацій політичних партій.

Відповідно до вказаної статті Закону до складу територіальної виборчої комісії обов’язково включаються кандидатури, запропоновані місцевими організаціями політичних партій, про утворення депутатських фракцій яких оголошено на першій черговій сесії Верховної Ради України поточного скликання. Кандидатури, запропоновані зареєстрованими в установленому законом порядку у відповідній адміністративно-територіальній одиниці місцевими організаціями політичних партій, включаються до складу територіальних виборчих комісій за результатами жеребкування.

Зокрема, під час чергових місцевих виборів 2015 року Центральною виборчою комісією та територіальними виборчими комісіями було утворено 10 777 територіальних виборчих комісій, серед яких обласні, районні, міські,  районні у містах (у містах з районним поділом), селищні, сільські виборчі комісії.

Частиною третьою статті 20 Закону передбачено, що повноваження територіальної виборчої комісії у новосформованому складі починаються з моменту складення присяги більшістю від складу територіальної виборчої комісії, визначеного при формуванні її складу, на засіданні цієї комісії.

Підстави та порядок припинення повноважень складу територіальної виборчої комісії та її членів встановлено статтею 29 Закону, згідно з якою повноваження члена територіальної виборчої комісії припиняються з моменту сформування нового складу територіальної виборчої комісії у порядку, визначеному Законом.

Указаною статтею Закону також визначено випадки дострокового припинення повноважень як усього складу територіальної виборчої комісії, так і її окремих членів.

Так, відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 29 Закону однією з підстав для дострокового припинення повноважень члена територіальної виборчої комісії  є внесення подання про заміну члена виборчої комісії суб’єктом, за поданням якого кандидатуру такого члена було включено до складу виборчої комісії.

 При цьому за період з формування на чергових місцевих виборах 2015 року постановою Центральної виборчої комісії від 6 вересня 2015 року № 230 складів 640 територіальних виборчих комісій (обласних, районних (крім районів в Автономній Республіці Крим), міських (міст обласного значення та міста Києва), районних у місті Києві виборчих комісій), до яких увійшло 10 533 особи, тільки Комісією достроково припинено повноваження близько 3 000 членів зазначених виборчих комісій, у тому числі у зв’язку з внесенням подань про заміну членів виборчих комісій суб’єктами, за поданнями яких кандидатури відповідних членів було включено до складу виборчих комісій, – понад 2 600.

Статус членів територіальних виборчих комісій визначено статтею 28 Закону, згідно з частиною другою якої член територіальної виборчої комісії на першому засіданні виборчої комісії, в якому він бере участь, ознайомлюється зі змістом частин п’ятої – восьмої вказаної статті, після чого складає присягу члена, зміст якої визначено зазначеною статтею.

 Частинами п’ятою, сьомою, восьмою статті 28 Закону закріплено права та обов’язки членів територіальних виборчих комісій. При цьому відповідно до пункту 3 частини сьомої статті 28 Закону член виборчої комісії зобов’язаний виконувати рішення виборчої комісії та обов’язки, покладені на нього згідно з їх розподілом у комісії.

Згідно з частиною другою статті 27 Закону основною формою роботи виборчої комісії є засідання, яке скликається головою виборчої комісії, у разі його відсутності – заступником голови, а в разі відсутності голови та його заступника – секретарем комісії. У разі необхідності засідання виборчої комісії може бути скликане за рішенням виборчої комісії вищого рівня.

Засідання виборчої комісії веде голова комісії або його заступник. У разі їх відсутності на засіданні комісії або невиконання ними цієї функції комісія визначає зі свого складу головуючого на засіданні (частина сьома статті 27 Закону).

Відповідно до частини одинадцятої статті 27 Закону на засіданні виборчої комісії ведеться протокол засідання, який веде секретар комісії. За відсутності секретаря комісії чи в разі невиконання ним своїх повноважень на засіданні комісія обирає зі свого складу секретаря засідання, який виконує обов’язки секретаря комісії на відповідному засіданні та при оформленні документів засідання. Протокол засідання комісії підписується головуючим на засіданні та секретарем комісії (чи секретарем засідання). 

Рішення виборчої комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від складу комісії та   підписується головуючим на засіданні (частини чотирнадцята, п’ятнадцята статті 27 Закону). 

Таким чином, законодавство України про місцеві вибори в окремих випадках визначає члена (членів) територіальної виборчої комісії, на якого (яких) покладено виконання тієї чи іншої функції, а в деяких –  надає членам виборчої комісії на свій розсуд обирати члена виборчої комісії, який виконуватиме відповідну функцію (у тому числі початково Законом закріплену за конкретним членом комісії).

Питання оплати праці членів територіальних виборчих комісій унормовано статтею 28 Закону. На виконання вимог Закону Кабінет Міністрів України постановою від 8 вересня 2015 року № 687 затвердив Порядок оплати праці членів територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, нарахування та виплати одноразової грошової винагороди (далі – Порядок оплати праці) та постановою від 28 липня 2004 року № 966 "Про умови оплати праці членів виборчих комісій, комісій всеукраїнського референдуму" визначив їх розміри.

Згідно з указаними актами та в установлених ними розмірах за рахунок фонду оплати праці, передбаченого єдиним кошторисом видатків на підготовку та проведення місцевих виборів відповідної територіальної виборчої комісії, здійснюється оплата праці голови, заступника голови, секретаря або інших членів територіальної виборчої комісії (загальною кількістю не більше трьох осіб), які за рішенням цієї територіальної виборчої комісії протягом виборчого процесу на підставі цивільно-правового договору, укладеного між ними і виборчою комісією, виконують свої повноваження на платній основі (частини третя, дев’ята, десята статті 28 Закону, пункти 9 – 19 Порядку оплати праці); оплата праці членів територіальної виборчої комісії (у тому числі тих, які здійснюють повноваження не на платній основі) за роботу в день місцевих виборів, дні встановлення підсумків голосування та результатів місцевих виборів (частина дванадцята статті 28 Закону, пункти 20, 21 Порядку оплати праці); виплата одноразової грошової винагороди (не є обов’язковою виплатою) членам виборчих комісій у межах загальної економії фонду оплати праці (частина одинадцята статті 28 Закону, пункти 22 – 24 Порядку оплати праці).

Враховуючи викладене, територіальні виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, діяльність яких спрямована на організацію та проведення відповідних місцевих виборів, а реєстрація цих комісій як юридичних осіб необхідна лише для можливості забезпечення реалізації ними своїх повноважень у цій сфері.

Питання, пов’язані із виконанням особою повноважень члена територіальної виборчої комісії, зокрема, включення її до складу комісії, припинення повноважень члена комісії, обсяг прав та обов’язків, оплата праці унормовані Законом та іншими актами законодавства, прийнятими відповідно до нього. У свою чергу специфіка статусу членів територіальних виборчих комісій полягає в тому, що вони виконують свої повноваження з вузькоспеціальною метою – організація і проведення відповідних місцевих виборів.

Формування Комісією чи відповідною територіальною виборчою комісією за поданням визначених Законом суб’єктів складу територіальних виборчих комісій не є прийняттям осіб, включених до складу цих комісій, на роботу. Так само припинення у визначених Законом порядку та випадках повноважень членів відповідних виборчих комісій не є звільненням їх з роботи. Члени територіальних виборчих комісій у трудові правовідносини ні з Центральною виборчою комісією, ні з територіальними виборчими комісіями не вступають та не є працівниками таких комісій.

Виконання членом територіальної виборчої комісії своїх обов’язків у виборчій комісії (у тому числі на платній основі) не є роботою за трудовим договором та відбувається не на постійній основі, а упродовж чітко визначеного періоду, а виплати, які відповідно до Закону та постанов Кабінету Міністрів України здійснюються члену територіальної виборчої комісії за роботу в такій комісії, не є заробітною платою відповідно до статті 94 Кодексу законів про працю України.

При цьому для членів територіальних виборчих комісій на час виборчого процесу з підготовки та проведення відповідних місцевих виборів згідно зі статтею 119 Кодексу законів про працю України зберігається місце роботи та середній заробіток.

Також Комісія звертає увагу, що голова територіальної виборчої комісії, заступник голови, секретар комісії та інші члени територіальної виборчої комісії не перебувають у підпорядкуванні один в одного та мають рівний вплив на діяльність територіальної виборчої комісії в ході реалізації нею повноважень з організації підготовки та проведення місцевих виборів.

Враховуючи, що територіальна виборча комісія має статус колегіального органу, окремий її член, у тому числі голова, заступник чи секретар комісії, не може самостійно вирішувати питання, що належать до повноважень комісії.

Голова, заступник чи секретар територіальної виборчої комісії, з огляду на обсяг та змістове навантаження покладених на них законами України про вибори функцій (які може бути покладено й на інших членів комісії) та особливості територіальної виборчої комісії як колегіального органу, який забезпечує організацію та проведення відповідних місцевих виборів, управлінськими (керівними) повноваженнями (функціями, обов’язками) щодо членів територіальної виборчої комісії чи безпосередньо територіальної виборчої комісії не наділені.

Окремо Центральна виборча комісія констатує, що прямої вказівки на те, що члени територіальної виборчої комісії, у тому числі голова, заступник чи секретар, є посадовими особами, Закон не містить.

При цьому згідно з частиною першою статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

За таких обставин законодавство України прямо не відносить членів територіальної виборчої комісії до кола суб’єктів, на яких Законом України "Про запобігання корупції" покладено обов’язок щодо подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Водночас подібну специфіку діяльності мають інші виборчі комісії, серед яких окружні виборчі комісії з виборів Президента України та народних депутатів України, а також окружні комісії з всеукраїнського референдуму, а відтак на членів цих комісій положення вказаного Закону в частині необхідності подання згаданих декларацій також поширені бути не можуть.

Крім того Центральна виборча комісія зауважує, що відповідно до Закону України "Про запобігання корупції" подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, здійснюється шляхом її заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції, а відтак особа, яка таку декларацію подаватиме, повинна мати електронний цифровий підпис.

Віднесення членів територіальних, а також окружних виборчих комісій та окружних комісій з референдуму до суб’єктів декларування може призвести до неможливості сформувати (утворити) під час майбутніх виборів чи референдуму комісії, які забезпечуватимуть їх підготовку та проведення, заблокувати внесення змін до складу таких комісій, що в окремих випадках є вкрай необхідним та невідкладним, а відтак поставить під загрозу  проведення виборів чи референдуму загалом.

До того ж Закон України "Про запобігання корупції" окрім щорічної, визначає ще й інший вид декларації – декларацію перед припиненням діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Водночас законодавство України про вибори та референдуми встановлює особливі підстави та порядок дострокового припинення повноважень членів територіальних (окружних) виборчих комісій, окружних комісій з референдуму та надає можливість достроково припинити їх повноваження не лише без згоди відповідної особи, а навіть без її відома, зокрема у разі внесення подання про заміну члена виборчої комісії суб’єктом, за поданням якого такого члена було включено до її складу.

Зазначене зумовлює ризик масового, однак за відсутності будь-якої вини, притягнення осіб до відповідальності, пов’язаної із неподанням відповідних декларацій.  

Частиною першою статті 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" встановлено, що Комісія є колегіальним державним органом, наділеним повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, встановлених законами України.

Згідно з частиною другою статті 3 указаного Закону Центральна виборча комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до покладених законодавством України повноважень Центральна виборча комісія, зокрема, забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України, здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми, приймає роз’яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми (частина перша статті 2, частина друга статті 16, пункти 1 – 5 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію").

Натомість Комісія не уповноважена надавати роз’яснення з питань застосування законодавства поза практикою здійснюваного нею безпосереднього правозастосування.

Відповідно до частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" комітети Верховної Ради України з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України.

Згідно з Постановою Верховної Ради України від 4 грудня 2014 року № 22-VIII "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання" питання законодавчого забезпечення організації та порядку проведення виборів і референдумів належать до предмета відання Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, а питання формування та реалізації антикорупційної політики, запобігання та протидії корупції, фінансового контролю стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, відповідальності за вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних з корупцією, – Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції.

За змістом статей 11, 48 Закону України "Про запобігання корупції" до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить формування та реалізація антикорупційної політики, здійснення в порядку, визначеному вказаним Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

З огляду на зазначене вище Центральна виборча комісія вважає за необхідне звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції, Національного агентства з питань запобігання корупції для надання роз’яснення щодо необхідності подання членами територіальних виборчих комісій з місцевих виборів, а також  окружних  виборчих комісій з виборів Президента України та народних депутатів України, окружних комісій з всеукраїнського референдуму декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України "Про запобігання корупції".

Враховуючи викладене, відповідно до частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", статей 11, 48 Закону України "Про запобігання корупції", Законів України "Про місцеві вибори", "Про вибори Президента України", "Про вибори народних депутатів України", "Про всеукраїнський референдум", керуючись статтями 1 – 3, 11 – 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції, Національного агентства з питань запобігання корупції для надання роз’яснення щодо необхідності подання членами територіальних виборчих комісій з місцевих виборів, а також  окружних  виборчих комісій з виборів Президента України та народних депутатів України, окружних комісій з всеукраїнського референдуму декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України "Про запобігання корупції".

2. Цю постанову надіслати Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції, Національному агентству з питань запобігання корупції, Кам’янській міській виборчій комісії Дніпропетровської області, а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   М. ОХЕНДОВСЬКИЙ