Постанова

25 грудня 2015 року № 620

Про звернення до комітетів Верховної Ради України

Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань", що набрав чинності 13 грудня 2015 року, внесено зміни, зокрема, до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад". Так, виключено частину дев’яту статті 7 указаного Закону, якою визначалося, якщо до складу об’єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласна рада звертається з поданням до Верховної Ради України щодо зміни меж відповідних районів у порядку, визначеному законом. У такому разі питання про утворення об’єднаної територіальної громади розглядається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою протягом 30 днів з дня набрання чинності рішенням Верховної Ради України про зміну меж відповідних районів.

У зв’язку із цим визначений Законом України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" порядок добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст на сьогодні не містить положень щодо обов’язкового внесення змін до меж району або міста у разі добровільного об’єднання відповідно територіальних громад сіл, селищ, міст, які розташовані в суміжних районах, або з територіальною громадою міста обласного значення.

Указане правове регулювання може призвести до неналежного представництва інтересів відповідних об’єднаних територіальних громад районними радами, спричинити правову невизначеність щодо права голосу громадян України, які проживають на території адміністративно-територіальних одиниць таких об’єднаних територіальних громад, на виборах до відповідних районних рад, створити перешкоди у забезпеченні реалізації суб’єктами виборчого процесу окремих виборчих процедур, а також суттєві проблеми у функціонуванні Державного реєстру виборців та виконанні органами ведення Реєстру своїх повноважень.

Так, відповідно до частини першої статті 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів віднесено до повноважень Верховної Ради України (пункт 29 частини першої статті 85 Конституції України).

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 13 липня 2001   року № 11-рп/2001 адміністративно-територіальна одиниця є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до частин першої, третьої, четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Згідно з частиною другою статті 143 Основного Закону України обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Частиною першою статті 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

Отже, у випадку об’єднання територіальної громади, в тому числі міської (міста обласного значення), до складу якої передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, без внесення відповідних змін до адміністративно-територіального устрою виникне ситуація, за якої районній раді необхідно буде представляти інтереси лише частини об’єднаної територіальної громади – її членів, які проживають в адміністративно-територіальних одиницях (селі, селищі, місті районного значення), розташованих на території цього району, а рішення, прийняті районною радою, будуть обов’язковими для виконання також лише на частині території відповідної об’єднаної територіальної громади.

Варто зазначити, що організація і діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування без урахування існуючого адміністративно-територіального устрою може негативно позначитися на визначенні територіальної юрисдикції таких органів, викликати проблеми під    час формування місцевих бюджетів, перешкодити належному функціонуванню соціальної інфраструктури.

Водночас відповідно до частини першої статті 8 Закону України "Про об’єднання громад" об’єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 указаного Закону.

Однак прийняття рішення щодо віднесення об’єднаної територіальної громади до території одного з районів (у разі об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення суміжних районів) або до території, яка не входить до складу району (у разі об’єднання територіальних громад села, селища, міста районного значення з територіальною громадою міста обласного значення), органами місцевого самоврядування територіальних громад, що вирішили об’єднатися, їх посадовими особами або відповідними обласними радами чи обласними державними адміністраціями суперечитиме частині другій статті 19 Конституції України, оскільки це фактично призведе до зміни меж районів і міст, що Основним Законом України віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України.

При цьому частиною восьмою статті 7 зазначеного Закону встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об’єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Отже, Центральна виборча комісія наділена повноваженнями щодо призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голови, у тому числі територіальної громади, до складу якої увійшли територіальні громади сіл, селищ, міст, розташованих на території суміжного району.

Частиною першою статті 141 Конституції України встановлено, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону України "Про місцеві вибори" (далі – Закон) громадяни України, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, є виборцями.

Право голосу на виборах депутатів районної ради мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідних територіальних громад на території цього району та проживають у межах відповідного територіального виборчого округу.

Право голосу на виборах депутатів міської ради, виборах міського голови мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної територіальної громади та проживають у межах відповідного виборчого округу.

Належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначаються його зареєстрованим місцем проживання (частина третя статті 3 Закону).

У разі утворення об’єднаної територіальної громади, в тому числі міської (міста обласного значення), до складу якої входить територіальна громада села, селища, міста, розташована на території суміжного району, без прийняття Верховною Радою України відповідного рішення, виникне правова невизначеність у встановленні наявності права голосу громадян України, що проживають на території такої об’єднаної територіальної громади, на виборах до відповідних районних рад.

Крім того, згідно з частиною другою статті 16 Закону загальний склад (кількість депутатів) сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради визначається відповідно до частин третьої та четвертої указаної статті залежно від кількості виборців, які належать до територіальних громад сіл, селищ, міст, проживають на території району в місті, району, області.

Частиною шостою статті 17 Закону встановлено, що для проведення виборів депутатів районної ради відповідна районна територіальна виборча комісія не пізніш як за 37 днів до дня чергових або перших місцевих виборів утворює на території кожного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, міста, що входить до складу цього району, територіальні виборчі округи, кількість виборців у яких має бути за можливості максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного виборчого округу.

Відтак у випадку об’єднання територіальної громади, до складу якої передбачається входження територіальної громади, розташованої на території суміжного району, без зміни меж районів неможливо буде визначити загальний склад (кількість депутатів) відповідних місцевих рад, а отже, і кількість територіальних виборчих округів.

Подібна проблема з утворенням територіальних виборчих округів з виборів депутатів районної ради виникатиме і в разі об’єднання територіальних громад села, селища, міста з територіальною громадою міста обласного значення.

Законом України "Про Центральну виборчу комісію" (пункт 8 статті 17) на Комісію покладено повноваження розпорядника Державного реєстру виборців, який забезпечує його ведення та функціонування.

Для функціонування Реєстру застосовуються системні класифікатори, які розробляються розпорядником Реєстру та затверджуються Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 13 Закону України "Про Державний реєстр виборців"). Їх ведення покладається на Комісію.

Для актуалізації системних класифікаторів стосовно адміністративно-територіальних одиниць, використовуються акти, опубліковані у "Відомостях Верховної Ради України", а також дані електронного довідника "Україна. Адміністративно-територіальний устрій", розміщеного на офіційному сайті Верховної Ради України.

Входження до складу об’єднаної територіальної громади, в тому числі міської (міста обласного значення), територіальних громад сіл, селищ, міст, розташованих на території суміжного району, без прийняття Верховною Радою України рішення щодо відповідних змін в адміністративно-територіальному устрої створить суттєві проблеми в реалізації Комісією повноваження щодо ведення зазначених системних класифікаторів.

Крім того, необхідно взяти до уваги, що відповідно до частини шостої статті 14 Закону України "Про Державний реєстр виборців" повноваження органу ведення Державного реєстру виборців поширюються на територію відповідного району, міста, району в місті та сіл, селищ, міст, що входять до його складу.

За наведених обставин виникне ситуація, коли на частину території такої об’єднаної територіальної громади поширюватимуться повноваження органу ведення Державного реєстру виборців, утвореного в одному районі, а на іншу частину – органу ведення Державного реєстру виборців, утвореного в суміжному районі чи місті обласного значення.

Відповідно актуалізація бази даних Реєстру стосовно виборців, які проживають на території сіл, селищ, міст, що входитимуть до складу об’єднаної територіальної громади, складання списків виборців для проведення виборів депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади та відповідного сільського, селищного, міського голови здійснюватимуться кількома органами ведення Державного реєстру виборців, утвореними в різних районах або в районі та місті обласного значення, що однозначно негативно вплине на організацію їх роботи.

З огляду на викладене існує необхідність роз’яснення щодо застосування положень Законів України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", "Про місцеві вибори" з урахуванням пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України стосовно призначення перших виборів сільського селищного, міського голови та депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади, в тому числі міської (міста обласного значення), до складу якої увійшли територіальні громади сіл, селищ, міст, розташованих на території суміжного району, без прийняття Верховною Радою України рішення щодо відповідних змін в адміністративно-територіальному устрої.

Згідно з частиною третьою статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України.

Відповідно до постанови Верховної Ради України від 4 грудня 2014 року № 22-VIII "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання" питання адміністративно-територіального устрою України, засад місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення віднесено до предмета відання Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, а питання законодавчого забезпечення організації та порядку проведення виборів і референдумів – Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя.

Враховуючи викладене, відповідно пункту 29 частини першої статті 85, статті 140, частини першої статті 141, частини другої статті 143 Конституції України, частини першої статті 3, частини шостої статті 14, статей 16, 17  Закону України "Про місцеві вибори", статей 15, 16, частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", керуючись статтями 2, 3, 11 – 13, 16, частиною другою статті 27 Закону України "Про   Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя з метою надання роз’яснень щодо застосування положень Законів України "Про добровільне об’єднання територіальних громад", "Про місцеві вибори" з урахуванням пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України стосовно призначення перших виборів сільського, селищного, міського голови та депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної громади, в тому числі міської (міста обласного значення), до складу якої увійшли територіальні громади сіл, селищ, міст, розташованих на території суміжного району, без прийняття Верховною Радою України рішення щодо відповідних змін в адміністративно-територіальному устрої.

2. Цю постанову надіслати Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Заступник Голови Центральної виборчої комісії     Ж. УСЕНКО-ЧОРНА