Постанова

26 січня 2017 року № 13

Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування

У зв’язку із надходженням до Центральної виборчої комісії звернень щодо проблемних питань, які виникають у процесі застосування окремих положень Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (далі – Закон), Комісія листом від 18 січня 2017 року № 21-18-90 звернулася до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо надання роз’яснення стосовно застосування положень частини другої статті 41 Закону щодо залучення територіальною виборчою комісією органів ведення Державного реєстру виборців (далі – органи ведення Реєстру) для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, які містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, а також щодо того, чи зобов’язана територіальна виборча комісія проводити таку перевірку за неможливості використання бази даних Державного реєстру виборців (далі – Реєстр) працівниками залучених нею органів ведення Реєстру.

Крім того, до Центральної виборчої комісії надходять скарги на бездіяльність територіальних виборчих комісій, що полягає у невиконанні приписів частин другої – шостої статті 41 Закону та, як наслідок, порушенні права виборців, які підтримали ініціативу про відкликання депутатів місцевих рад, прав політичних партій на розгляд питання щодо відкликання зазначених депутатів, а також наступних за черговістю кандидатів у депутати відповідних рад від місцевих організацій політичних партій, яких територіальні виборчі комісії повинні будуть визнати обраними.

За змістом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та іншими законами України.

Так, відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, встановлених законами України.

Також Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України (частина перша статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію").

Крім того, згідно з частиною другою статті 1 вказаного Закону Комісія здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, та комісій з місцевих референдумів.

Частиною другою статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" встановлено, що Комісія будує свою діяльність на принципах, зокрема,  верховенства права, законності, об’єктивності, незалежності та обґрунтованості прийнятих рішень.

Таким чином, Центральна виборча комісія, яка є правозастосовним органом, за змістом статей 1, 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" наділена повноваженнями щодо прийняття роз’яснень і рекомендацій лише з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми.

При цьому Комісія зауважує, що відповідно до пункту 1 частини першої, частини третьої статті 5 Закону відкликання депутата місцевої ради виборцями у встановленому Законом порядку є підставою для дострокового припинення повноважень відповідного депутата, і наголошує, що здійснення контролю за дотриманням положень законодавства України, яке визначає правовий статус депутатів місцевих рад, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради, а також надання роз’яснень стосовно застосування зазначеного законодавства до компетенції Комісії не віднесено.

Разом з тим, Комісія звертає увагу на існуючу правову невизначеність відносно способу здійснення територіальними виборчими комісіями перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, із залученням, зокрема, органів ведення Реєстру.

Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

За змістом частини другої статті 41 Закону територіальна виборча комісія із залученням органів ведення Реєстру здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Однак указаною статтею не передбачено використання органами ведення Реєстру персональних даних виборців, що містяться у базі даних Реєстру, для здійснення зазначеної перевірки та не встановлено способу, в який територіальна виборча комісія залучає органи ведення Реєстру.

Також слід враховувати, що правові та організаційні засади ведення Реєстру врегульовано Законом України "Про Державний реєстр виборців", згідно з частиною другою статті 2 якого база даних Реєстру, будь-яка її частина, копія бази даних або її частини, персональні дані Реєстру можуть використовуватися лише для цілей, передбачених статтею 26 цього Закону, перелік яких є вичерпним.

Так, за змістом пункту 4 частини першої та частини другої статті 26 вказаного Закону під час підготовки до виборів і референдумів персональні дані Реєстру можуть використовуватися лише для проведення перевірки достовірності відомостей про виборців, які поставили свої підписи у підписних листах на підтримку проведення всеукраїнського референдуму, а також відомостей, що надаються до відповідних виборчих комісій щодо кандидатів, уповноважених та довірених осіб, членів ініціативної групи референдуму, кандидатур до складу виборчих комісій.

Натомість використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону України "Про Державний реєстр виборців" не передбачено.

Відтак правові підстави для використання персональних даних Реєстру органами ведення Реєстру під час їх залучення територіальною виборчою комісією до перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, відсутні.

Водночас Комісія не наділена повноваженнями щодо усунення законодавчих прогалин, зокрема, щодо визначення способу залучення органів ведення Реєстру до здійснення територіальними виборчими комісіями перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах.

При цьому слід наголосити, що посадові та службові особи органів ведення Реєстру несуть відповідальність, зокрема, за обробку даних Реєстру на підставах або у спосіб, що не передбачені законами, рішеннями розпорядника Реєстру, прийнятими відповідно до Закону України "Про Державний реєстр виборців" (частина третя статті 33 вказаного Закону).

Про відповідальність за порушення вимог Закону України "Про Державний реєстр виборців" працівники органів ведення Реєстру особисто попереджаються при отриманні доступу до бази даних Реєстру (Порядок доступу органів ведення та регіональних органів адміністрування Державного реєстру виборців до бази даних Державного реєстру виборців, затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 9 квітня 2013 року № 73).

Таким чином, Центральна виборча комісія вважає за необхідне звернути увагу, що використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, можливе лише у разі внесення відповідних змін до статті 26 Закону України "Про Державний реєстр виборців", оскільки за змістом частини другої статті 41 Закону до відповідної перевірки залучаються саме органи ведення Реєстру, які жодним чином не можуть ототожнюватися з базою даних Реєстру, використання якої при проведенні вказаної перевірки законодавством не передбачено.

У зв’язку з цим Комісія зазначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина  перша статті 8 Основного Закону України).

Конституційний Суд України у Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Про те, що принцип правової визначеності є невід’ємною, органічною складовою принципу верховенства права, у низці своїх рішень зазначав також Європейський Суд з прав людини, який неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання цього принципу.

Так, у справі "Стіл та інші проти Сполученого Королівства" Суд наголосив: Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, які може спричинити певна дія.

Відповідно до статті 46 Закону рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, окремих осіб, які входять до її складу, можуть бути оскаржені у порядку, встановленому законом про місцеві вибори.

Розділом XIII Закону України "Про місцеві вибори" регламентовано оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються місцевих виборів.

Виходячи з визначених положеннями вказаного розділу суб’єктів звернення зі скаргами та суб’єктів оскарження, строків подання та розгляду скарг, змісту рішення виборчої комісії, яке може бути прийняте за результатами розгляду скарги, зокрема в разі її задоволення, а також притаманних виборчому процесу особливостей, серед яких його швидкоплинність, незворотність його етапів у часі та неможливість їх поновлення, у встановленому цим розділом порядку оскаржуються рішення, дії та бездіяльність територіальної виборчої комісії, що стосуються місцевих виборів.

Натомість норм, які б регламентували порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність територіальної виборчої комісії щодо реалізації нею повноважень під час процедури відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, Закон України "Про місцеві вибори" не містить.

Відтак зазначена процедура не може бути застосована для розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність територіальної виборчої комісії щодо реалізації нею повноважень під час процедури відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.

За таких обставин у разі надходження відповідних звернень предметом розгляду Центральної виборчої комісії з урахуванням частини другої статті 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" може бути лише дотримання визначеного статтею 27 Закону України "Про місцеві вибори" порядку організації роботи територіальної виборчої комісії під час  проведення засідань, передбачених Законом.

Таким чином, вищевказані норми Конституції та законів України, практика Конституційного Суду України та Європейського Суду з прав людини обумовлюють висновок про необхідність удосконалення  законодавчого регулювання окремих елементів інституту відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.

Комітети Верховної Ради України з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України (частина третя статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

Крім того, при здійсненні законопроектної функції комітети Верховної Ради України мають право розробляти з власної ініціативи проекти законів та інших актів Верховної Ради України з питань, що віднесені до предметів відання комітетів, а також зобов’язані вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України (статті 15, 16 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

З огляду на наявність у Законі зазначених вище прогалин та правову невизначеність під час застосування окремих його положень Комісія вважає за необхідне звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування для надання роз’яснень стосовно застосування відповідних положень Закону, а також підготовки відповідних змін до законодавчих актів. Про практичну необхідність отримання вказаних роз’яснень та актуальність порушеного питання свідчать також звернення органів ведення Реєстру, територіальних виборчих комісій та виборців, які надходять до Центральної виборчої комісії.

Враховуючи зазначене, відповідно до статті 8, частини другої статті 19, статей 75, 85 Конституції України, статей 15, 16, частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", статей 94 – 99 Закону України "Про місцеві вибори", керуючись частиною першою статті 1, частиною першою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо надання роз’яснень згідно з частиною третьою статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" стосовно застосування відповідних положень Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", а також підготовки відповідних змін до законодавчих актів.  

2. Цю постанову надіслати Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування та оприлюднити на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   М. ОХЕНДОВСЬКИЙ