Постанова

від 11 червня 2021 року № 229

Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування

Постановою Верховної Ради України від 15 липня 2020 року № 795-IX призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на неділю, 25 жовтня 2020 року, крім виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на тимчасово окупованих територіях Автономної Республіки Крим, міста Севастополя та в окремих районах, містах, селищах і селах Донецької та Луганської областей, а також виборів депутатів Донецької та Луганської обласних рад (пункти 2 і 3 цієї Постанови).

Пунктом 5 указаної Постанови встановлено, що чергові місцеві вибори не проводяться в разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.

Постановами від 8 серпня 2020 року № 160 та від 14 серпня 2020 року № 176 Центральна виборча комісія призначила на неділю, 25 жовтня 2020 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, а також перші вибори депутатів районних рад, крім тих, що розташовані на тимчасово окупованих територіях, визначених Указом Президента України від 7 лютого 2019 року № 32/2019 “Про межі та перелік районів міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях”, на яких відповідно до статті 2 Закону України “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях”, частини п’ятої статті 8 Закону України “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” місцеві вибори не проводяться.

Пунктом 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України (далі – Кодекс) передбачено, що в разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Кодексу на окремих територіях Центральна виборча комісія приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 4 Закону України “Про військово-цивільні адміністрації” обласні військово-цивільні адміністрації, крім виконання повноважень місцевих державних адміністрацій на відповідній території, також здійснюють повноваження щодо: організації згідно із законом проведення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виборів органів державної влади і місцевого самоврядування; надання висновків Центральній виборчій комісії щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на окремих територіях.

Так, на підставі висновків Донецької обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації (лист від 5 серпня 2020 року № 0.1/20-4177/4-20) та Луганської обласної державної адміністрації – обласної військово-цивільної адміністрації (лист від 6 серпня 2020 року № 1/01.01-09-3409) щодо можливості організації підготовки та проведення відповідно до Кодексу місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, утворених на територіях населених пунктів, що входять до складу територій сільських, селищних, міських територіальних громад у межах відповідних районів цих областей, які були надіслані Комісії на виконання її постанови від 30 липня 2020 року № 152, Центральна виборча комісія постановою від 8 серпня 2020 року № 161 встановила неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року, визначивши їх переліки.

З метою забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян України та принципів і засад виборчого процесу під час організації підготовки і проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на окремих територіях Донецької та Луганської областей Комісія постановою від 18 серпня 2020 року № 180 повторно звернулась до Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій – обласних військово-цивільних адміністрацій стосовно надання актуальних висновків щодо можливості організації підготовки та проведення відповідно до Кодексу місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, утворених згідно з постановою Центральної виборчої комісії від 25 червня 2020 року № 117 “Про утворення звичайних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі”, а також щодо можливості організації підготовки та проведення згідно з Кодексом виборів депутатів районних рад Донецької та Луганської областей 25 жовтня 2020 року.

На виконання зазначеної постанови Донецька та Луганська обласні державні адміністрації – обласні військово-цивільні адміністрації надіслали до Комісії актуальні висновки (листи від 28 серпня 2020 року № 0.1/20-4571/4-20 та від 28 серпня 2020 року № 1/01.01-09-3684 відповідно), якими підтвердили інформацію, повідомлену раніше.

У зв’язку з цим Центральна виборча комісія не змінювала свого рішення про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року, ухваленого постановою Комісії від 8 серпня 2020 року № 161.

Таким чином, 25 жовтня 2020 року не було проведено перші місцеві вибори в Світлодарській, Торецькій міських територіальних громадах Бахмутського району Донецької області, Волноваській, Вугледарській міських, Мирненській, Ольгинській селищних територіальних громадах Волноваського району Донецької області, Сартанській селищній територіальній громаді Маріупольського району Донецької області, Авдіївській, Мар’їнській міських, Очеретинській селищній територіальних громадах Покровського району Донецької області, Гірській, Лисичанській, Попаснянській, Сєвєродонецькій міських територіальних громадах Сєвєродонецького району Луганської області, Щастинській міській, Станично-Луганській селищній, Нижньотеплівській, Широківській сільських територіальних громадах Щастинського району Луганської області.

З метою забезпечення розгляду питання щодо можливості призначення в указаних територіальних громадах Донецької та Луганської областей перших місцевих виборів на 28 березня 2021 року Комісія постановою від 5 січня 2021 року № 4 звернулась до Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій – обласних військово-цивільних адміністрацій стосовно надання висновків щодо можливості організації підготовки та проведення зазначених виборів відповідно до Кодексу.

На виконання цієї постанови Центральної виборчої комісії Донецька та Луганська обласні державні адміністрації – обласні військово-цивільні адміністрації листами від 15 січня 2021 року № 01/20-230/4-21 і № 1/01.01-09.182 надіслали висновки, у яких указали про неможливість організації підготовки та проведення відповідних місцевих виборів.

За таких обставин рішення щодо призначення на 28 березня 2021 року перших місцевих виборів у зазначених територіальних громадах Донецької і Луганської областей Центральною виборчою комісією не приймалось.

Разом з тим Комісія звертає увагу, що постанову Центральної виборчої комісії від 8 серпня 2020 року № 161 було оскаржено низкою суб’єктів до Окружного адміністративного суду міста Києва (справи № 855/19/20, 855/20/20, 855/21/20, 855/24/20, 855/25/20, 855/30/20, 855/34/20, 855/43/20, 640/19261/20, 640/25318/20). Зокрема, за наслідками розгляду вказаним судом справ № 855/19/20, 855/20/20, 855/30/20 протиправності прийнятого Комісією рішення не встановлено, а судові рішення у відповідних справах, якими позивачам відмовлено в задоволенні позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії від 8 серпня 2020 року № 161, набрали законної сили.

Водночас під час перегляду Шостим апеляційним адміністративним судом рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 8 грудня 2020 року в справі № 855/25/20 постановою суду апеляційної інстанції від 11 травня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції, задоволено позовні вимоги позивача та визнано протиправною і скасовано постанову Центральної виборчої комісії від 8 серпня 2020 року № 161.

Аргументуючи свою правову позицію в указаній справі, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновків, що:

“п. 7 ч. 1 ст. 205 Виборчого кодексу України суперечить Конституції України”, а тому суд “вважає необхідним застосувати норми Конституції України, як норми прямої дії, як то передбачено ч. 4 ст.7 КАС України. З огляду на вищенаведене, спірна постанова ЦВК є протиправною, оскільки підстави для обмеження проведення перших місцевих виборів у вищевказаних територіальних громадах передбачених Конституцією України не було”;

“ні чинним законодавством, ані Виборчим кодексом України, ані Законом № 1932-IV не передбачено порядку визначення ЦВК щодо можливості чи неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів, які саме обставини слід визнавати такими, що унеможливлюють організацію і проведення виборів, яка інформація підлягає аналізу і врахуванню для висновку про неможливість проведення виборів, тобто відсутній законодавчо визначений алгоритм дій відповідача для прийняття обґрунтованого і об`єктивного рішення про неможливість проведення місцевих виборів”;

“пунктом 1 ч. 3 статті 4 Закону № 141-VIII встановлено, що обласні військово-цивільні адміністрації надають Центральній виборчій комісії висновки щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на окремих територіях, проте і цим законом не визначено ні порядку встановлення обставин, які унеможливлюють проведення місцевих виборів, ні переліку інформації, необхідної для аналізу для прийняття відповідного висновку”;

“вищенаведене свідчить про те, що відсутність законодавчо встановленого порядку вирішення ЦВК питання про можливість чи неможливість проведення місцевих виборів в окремих територіальних громадах тягне свавільне втручання”;

“необхідність наявності чіткої процедури реалізації повноважень підкреслюється, зокрема, у практиці Європейського суду з прав людини, зокрема, у пункті 84 рішення від 26 жовтня 2000 року у справі “Хасан та Чауш проти Болгарії” (заява № 30985/96) Європейський суд з прав людини зазначив, що закон має визначати обсяг будь-яких дискреційних повноважень компетентних органів і порядок їх реалізації з достатньою точністю, беручи до уваги законну мету таких заходів, та надавати особі адекватний захист від свавільного втручання”;

“відсутність у законодавстві відповідної чітко визначеної процедури встановлення/визначення неможливості чи можливості забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів на окремих територіях в жодному разі не може самостійно трактуватися суб’єктом, уповноваженим на здійснення їх розгляду”;

“пунктом 7 частини 1 ст. 205 Виборчого кодексу України ЦВК надано право щодо обмеження проведення виборів, але при встановленні неможливості забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів відповідно законодавчо встановленого певного порядку. Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що норма п.7 ч.1 ст. 205 Виборчого кодексу України може застосовуватися, але при наявності певного порядку (алгоритму) її застосування, прийнятого законодавцем відповідно до норм Конституції України”.

Згідно із частиною першою статті 1291 Конституції України, частиною другою статті 14 Кодексу адміністративного судочинства України, частиною другою статті 13 Закону України “Про судоустрій і статус суддів” судові рішення, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України.

Враховуючи викладене, Центральна виборча комісія зазначає.

Відповідно до статті 38, 69 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Статтею 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Згідно зі статтею 140 Основного Закону України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову (стаття 141 Конституції України).

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів встановлюються виключно законами України. Спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює основні засади, організацію і порядок проведення місцевих виборів, є Кодекс.

Частинами першою та другою статті 6 Кодексу передбачено, що виборчі права громадян України – це гарантовані Конституцією України та Кодексом їхні права на участь у виборах, які проводяться в Україні. Основні виборчі права громадян України включають право вільно обирати (право голосу на виборах) та право бути обраним.

Відповідно до частини першої статті 288 Кодексу перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються у разі об’єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, у результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування.

Згідно з частиною сьомою статті 194, пунктом 1 частини першої статті 205 Кодексу призначення перших виборів депутатів обласних, районних, міських, селищних, сільських рад, сільських селищних, міських голів належить до повноважень Центральної виборчої комісії. Перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за сімдесят днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за п’ятдесят днів до дня перших місцевих виборів (частина п’ята статті 195 Кодексу). Перші місцеві вибори проводяться двічі на рік – в останню неділю березня та останню неділю жовтня (частина перша статті 5 Кодексу).

Отже, в разі можливості організації підготовки та проведення відповідно до положень Кодексу місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей в останню неділю жовтня 2021 року, тобто 31 жовтня 2021 року, Комісія повинна ухвалити рішення про їх призначення не пізніше 21 серпня 2021 року.

При цьому Комісія зауважує, що Конституцією України людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 3).

Статтею 71 Основного Закону України встановлено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення.

За змістом статті 14 Кодексу застосування насильства, погроз, обману, підкупу чи будь-яких інших дій, що перешкоджають вільному формуванню та вільному виявленню волі виборця, забороняється.

Разом з тим у Донецькій та Луганській областях до сьогодні триває операція Об’єднаних сил щодо забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації, а тому проведення на окремих територіях цих областей перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних сільських, селищних, міських голів може поставити під загрозу життя і здоров’я виборців, членів територіальних та дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, інших суб’єктів та учасників виборчого процесу таких місцевих виборів. Також існує ймовірність незабезпечення належних організаційних та безпекових умов роботи виборчих комісій, що унеможливить здійснення вільного волевиявлення виборців під час голосування, підрахунок голосів виборців, встановлення підсумків голосування та результатів виборів, збереження виборчої документації на територіях, прилеглих до тимчасово окупованих територій, та у зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій у Донецькій та Луганській областях.

За змістом статей 22, 64 Основного Закону України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, а також не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускаються обмеження щодо участі громадян України у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та Кодексом (частина восьма статті 7 Кодексу).

Як зазначено вище, встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Кодексу на окремих територіях є підставою для прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування (пункт 7 частини першої статті 205 Кодексу).

Центральна виборча комісія неодноразово наголошувала, що законами України Комісія не уповноважена самостійно визначати можливість забезпечення належної безпеки та уникнення терористичної загрози під час організації та проведення місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей, а тому керувалася у ході вирішення цього питання висновками компетентних органів, а саме Донецької та Луганської обласних державних адміністрації – обласних військово-цивільних адміністрацій.

Проте згідно з висновками, викладеними в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у справі № 855/25/20, що набрала законної сили, для ухвалення Комісією відповідно до пункту 7 частини першої статті 205 Кодексу обґрунтованого і об’єктивного рішення про можливість чи неможливість забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів до відповідних органів місцевого самоврядування відповідно до положень Кодексу на окремих територіях на законодавчому рівні повинен бути встановлений порядок вирішення Центральною виборчою комісією відповідного питання та критерії для ухвалення такого рішення.

Частиною першою статті 1 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” визначено, що Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, наділеним повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів і референдумів у порядку та в межах, установлених законами України.

Статтею 2 вказаного Закону передбачено, що Центральна виборча комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України. Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.

Центральна виборча комісія та її члени зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України (частина друга статті 3 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”).

Разом з тим за змістом статей 75, 85, 91 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів.

Згідно зі статтями 15, 16 Закону України “Про комітети Верховної Ради України” під час здійснення законопроєктної функції комітети Верховної Ради України мають право розробляти з власної ініціативи проєкти законів та інших актів Верховної Ради України з питань, що віднесені до предметів відання комітетів, а також зобов’язані вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об’єднань громадян, результати всеукраїнського референдуму, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і в разі необхідності готувати відповідні проєкти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 29 серпня 2019 року № 19-IX “Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання” питання законодавчого забезпечення організації та порядку проведення виборів і референдумів; засади місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення належать до предмета відання Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

У зв’язку з викладеним Центральна виборча комісія висловлює стурбованість стосовно ситуації, що склалася в контексті правової невизначеності процедури реалізації пункту 7 частини першої статті 205 Кодексу, та для забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян України та принципів і засад виборчого процесу під час організації підготовки і проведення місцевих виборів вважає за потрібне звернутися до зазначеного Комітету з метою сприяння законодавчому врегулюванню вказаної проблеми.

Принагідно Комісія звертає увагу, що напрями вирішення відповідного питання були предметом обговорення 8 квітня 2021 року на засіданні Робочої групи Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо напрацювання комплексних змін у виборче законодавство з метою уніфікації механізмів правового регулювання виборчого процесу в Україні. При цьому пропозиції, що висловлювалися на засіданнях зазначеної Робочої групи, зокрема щодо запровадження обов’язкового проведення військово-цивільними адміністраціями аналізу стану безпекової ситуації у відповідних територіальних громадах за чіткими, визначеними на законодавчому рівні критеріями, які б дали змогу дійти об’єктивного висновку про можливість чи неможливість організації місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей, визначення кола державних органів, які братимуть участь в аналізі чи оцінці безпекової ситуації, а також порядку дій державних органів у разі наявності підстав для встановлення неможливості проведення виборів на цих територіях, з позиції Центральної виборчої комісії є доцільними та аргументованими.

Враховуючи викладене, відповідно до статей 3, 7, 22, 38, 64, 69, 71, 75, 85, 91, 140, 141 Конституції України, статей 6, 14, 205, 288 Виборчого кодексу України, статей 15, 16 Закону України “Про комітети Верховної Ради України”, керуючись частиною першою статті 1, статтею 2,  частиною другою статті 3, статтями 11 – 13, 16, пунктами 1, 2 статті 17, статтею 21 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування  щодо вжиття заходів, спрямованих на законодавче врегулювання порядку вирішення Центральною виборчою комісією відповідно до пункту 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України питання стосовно неможливості проведення виборів до органів місцевого самоврядування в разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Виборчого кодексу України на окремих територіях та критеріїв для ухвалення такого рішення.

2. Копію цієї постанови надіслати Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

3. Цю постанову оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Голова Центральної виборчої комісії   О. ДІДЕНКО