Постанова

6 березня 2020 року № 72

Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань  організації державної влади, місцевого самоврядування,  регіонального розвитку та містобудування

Згідно з частиною першою статті 1, частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, установлених законами України.

Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України (частина перша статті 2 вказаного Закону).

З метою забезпечення виконання своїх повноважень, передбачених указаним Законом та іншими законами України, Комісія зазначає.

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення, зокрема, референдумів визначаються виключно законами України.

Так, організація і порядок проведення всеукраїнського та місцевих референдумів до 28 листопада 2012 року визначалися Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-XII, який втратив чинність згідно з пунктом 4 розділу XIII Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року № 5475-VI.

Як наслідок, після набрання чинності Законом України "Про всеукраїнський референдум" більшість питань організації і порядку проведення місцевих референдумів залишилася законодавчо невизначеною. Водночас організація і порядок проведення всеукраїнського референдуму почали регулюватися положеннями зазначеного Закону.

Рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року  № 4-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" Закон України "Про всеукраїнський референдум" визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), у зв’язку з чим з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення він втратив чинність.

Після ухвалення Конституційним Судом України вказаного Рішення до Центральної виборчої комісії почали надходити звернення, в яких, зокрема, наголошувалося на тому, що визнання неконституційним у повному обсязі Закону України "Про всеукраїнський референдум" відновило з 26 квітня 2018 року чинність Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", оскільки такий самий підхід щодо відновлення дії редакції Конституції України від 28 червня 1996 року, що існувала до внесення до  неї змін Законом України "Про внесення змін до Конституції України"  від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, був застосований за наслідками ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 30 вересня 2010 року  № 20-рп/2010.

 При цьому в Рішенні Конституційного Суду України від 30 вересня  2010 року № 20-рп/2010 містилися відповідні положення щодо відновлення попередньої редакції норм Конституції України. Так, у мотивувальній  частині Рішення Конституційний Суд України визначив, що визнання неконституційним Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV у зв’язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені вказаним Законом. Як наслідок, у пункті 3 резолютивної частини зазначеного Рішення Конституційний Суд України поклав на органи державної влади обов’язок щодо невідкладного виконання цього Рішення стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність із Конституцією України від 28 червня 1996 року в редакції, що діяла до внесення до неї змін Законом України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року № 2222-IV.

Натомість у Рішенні Конституційного Суду України від 26 квітня  2018 року № 4-р/2018 висновку про відновлення дії Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" не міститься.

Враховуючи відсутність правової визначеності стосовно наслідків визнання неконституційним Закону України "Про всеукраїнський референдум" та в зв’язку з цим втрати ним чинності, Центральна виборча комісія листом від 22 травня 2018 року № 21-18-860 звернулася до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя як комітету, до предмета відання якого належало питання законодавчого забезпечення організації та порядку проведення виборів і референдумів, з проханням надати роз’яснення щодо наявного законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні.

Крім того, для отримання роз’яснень з того самого та деяких інших питань, а також за необхідності внесення відповідних змін до законодавчих актів з метою усунення правових колізій та неузгодженостей Комісія зверталася до вказаного Комітету також постановою від 9 серпня 2018 року № 122 "Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя".

Однак відповіді на порушене питання Комісія не отримала.

Разом з тим проблема, що стосується правової невизначеності щодо можливості застосування Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" у зв’язку з втратою чинності через визнання неконституційним Закону України "Про всеукраїнський референдум", є актуальною й на сьогодні.

Зокрема, суди в ході розгляду деяких справ щодо призначення Комісією перших місцевих виборів у мотивувальній частині своїх рішень висловлюють позицію стосовно одночасного з втратою чинності Законом України "Про всеукраїнський референдум" відновлення дії Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

Так, постановою Верховного Суду від 25 жовтня 2019 року в справі  № 826/17872/18, якою залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року в цій справі, вказано: "як вірно зазначено судами, рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року у справі № 4-р визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року. Аналізуючи техніку з відновлення попередньої редакції нормативно-правового акту, яка застосовується Конституційним Судом України, суди дійшли вірних висновків про те, що з дати прийняття вказаного рішення Конституційним Судом України відновив свою дію Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року. Відтак, між частиною другою статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та положеннями статей 5 – 8 Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" дійсно існує неузгодженість. У таких випадках судом застосовується тлумачення законодавства, як один із способів усунення відповідних неузгодженостей".

Разом з тим Комісія зауважує, що частина друга статті 19 Конституції України зобов’язує органи державної влади, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України, є Конституційний Суд України, до повноважень якого належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов’язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені (стаття 147, абзац другий пункту 1 частини першої статті 150, стаття 151², частини перша,  друга статті 152 Конституції України, статті 1, 91 Закону України "Про Конституційний Суд України").

Конституційний Суд України в рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов’язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку (абзац перший частини другої статті 95, частина перша статті 97 указаного Закону).

 Так, зокрема, у Рішеннях від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016, від  17 липня 2018 року № 6-р/2018, від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, від  12 грудня 2018 року № 12-р/2018, від 23 січня 2020 року № 1-р/2020   Конституційний Суд України визнав певні положення законів України неконституційними, а також відновив редакцію відповідних положень законів.

У свою чергу Конституційний Суд України в Рішенні від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 юридичної позиції стосовно відновлення дії Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" не висловлював.

Комісія зазначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу (частини перша, друга статті 8 Конституції України).

Елементами верховенства права є принципи рівності і справедливості, правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).

Про те, що принцип правової визначеності є невід’ємною, органічною складовою принципу верховенства права, у низці своїх рішень зазначав також Європейський Суд з прав людини, який неодноразово звертав увагу на необхідність його дотримання.

Згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Разом з тим згідно з Конституцією України єдиниморганом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України. До повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, стаття 91).

Конституційний Суд України в Рішенні від 17 жовтня 2002 року  № 17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) дійшов висновку, що Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу.Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

На підставі принципів верховенства права та поділу влади Конституційний Суд України в Рішенні від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 (пункт 5 мотивувальної частини) наголосив, що Верховна Рада України, здійснюючи законодавче регулювання суспільних відносин, зобов’язана забезпечити верховенство Конституції України.

Окремо Центральна виборча комісія зауважує, що згідно з відомостями розділу "Законодавство України", розміщеного на офіційному вебсайті  Верховної Ради України, Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" означений таким, що втратив чинність.

Указані обставини обумовлюють висновок про необхідність надання роз’яснень щодо відновлення дії (чинності) Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" у зв’язку з визнанням рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 Закону України "Про всеукраїнський референдум" неконституційним, можливості застосування положень указаного Закону за потреби проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також наявного на сьогодні законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні.

Відповідно до частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" комітети Верховної Ради України з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України.

Згідно з Постановою Верховної Ради України від 29 серпня 2019 року  № 19-IX "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання" питання законодавчого забезпечення організації та порядку проведення виборів і референдумів належать до предмета відання Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Враховуючи викладене, відповідно до статей 6, 8, статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, статті 91, пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України, частини третьої статті 21 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", керуючись частиною першою статті 1, частиною першою статті 2, частиною другою статті 3, статтями 11 – 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", Центральна виборча комісія постановляє:

1. Звернутися до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо надання роз’яснень з питань:

– відновлення дії (чинності) Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-XII у зв’язку з визнанням рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року № 5475-VI неконституційним;

– можливості застосування положень Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-XII  у разі необхідності проведення всеукраїнського та місцевих референдумів;

– наявного на сьогодні законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні.

2. Цю постанову надіслати Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а також оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Заступник Голови Центральної виборчої комісії   В. ПЛУКАР